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修宪权之“基本架构限制”——印度最高法院关于宪法修改限制的理论和实践

  但是,也有很多学者对此表示了强烈的反对意见,更不要说印度政府了。按照他们的看法,在任何一个民主国家内,法院都不可以宣称不能以动摇宪法基本架构的方式来修改宪法,因为宪法并没有明确规定什么是所谓的“基本架构”。所谓的“基本架构限制”,使得法院可以根据自己的对所谓“宪法基本架构”的解读而对宪法修正案的效力做出判断,这“不仅是反多数决,而且亦与宪政民主相互龃龉”。不过也有少数学者高度称赞本案的判决,Upendra Baxi教授甚至认为,在印度,修宪权为议会和法院所共同分享。[33]
  五、基本架构理论的再次提出——总理选举案件
  印度最高法院之所以提出“基本架构”理论,一个重要原因就在于维护宪法的基本稳定性。在Kesavananda Bharati v. Kerala案发生之际,印度宪法已经运行了将近25年,如果与其他二战后新独立国家的宪法实践相比,这并不是一个微不足道的成就。但是,执政党却认为这无异于法官发动的一场“政变”,并从议会手中攫取了国家的最高权力。在本案裁决前后,甘地夫人及其国大党在议会正如日中天,[34]而议会所采取的第一项反击措施,便是瓦解持有“基本架构”理论的最高法院。
  在Kesavananda Bharati v. Kerala案宣判后不久,最高法院首席法官Sikri即宣布退休,按照以往的惯例,排名第二的大法官Shelat应当被任命为首席法官。不过,让人们大跌眼镜的是,政府最终任命了排名第四的大法官Ray为首席法官,排名在前的三名大法官不得不以辞职表示抗议。随后不久,一名大法官去世,另一名退休,这使得Khanna大法官成为唯一在任的、持有“基本架构”理论的法官。印度政府就这样瓦解了持有敌意的最高法院。不过,由于Indira Gandhi v. Raj Narain案的发生,印度政府发现,这个“新”的最高法院依然不能让议会行使其无限的修宪权。
  1975年印度的政治形势复杂多变。这一年,印度Allahabad邦高等法院在一个判决中裁定印度总理甘地夫人在选举中有腐败行为,甘地夫人因此被禁止参加今后六年中中央议会或邦议会举行的任何选举。[35]反对派借机要求甘地夫人辞职,甘地夫人遂于1975年6月21日向联邦最高法院提起了上诉,是为Indira Gandhi v. Raj Narain案。虽然最高法院受理了其上诉,但是印度政府认为,与其等待最高法院的判决,还不如通过更直接的政治手段来彻底颠覆Allahabad邦高等法院的判决。同年6月26日,印度总统宣布国家进入紧急状态,政府在一周之内政府逮捕了3000多名政治反对派。1975年8月7日和8日,由国大党完全控制的议会两院前后通过了宪法39条修正案,并在8月9日得到了全国半数以上邦议会的批准,并由总统于8月10日签署生效。该修正案规定,在本法案开始之前,任何有关处理选举结果上诉的法律,均不适用于第一款所规定的人(即总统、副总统、总理、人民院议长)参加议会任何一院的竞选活动,并且,法院对此做出的任何决定都将无效并且没有效果。国大党的意图路人皆知,即,“无论法院会做出何种决定,甘地夫人的当选都是有效的”。[36]
  当8月11日最高法院开庭审理甘地夫人上诉案时,代表政府的联邦司法部长随即争辩说,由于宪法39条修正案已经生效,Allahabad邦高等法院的判决效力已经不复存在,最高法院因此已经没有审理的对象。而反对方随即指出,宪法39条修正案有违于自由与公正的选举制度,并且影响了法院对选举争讼的司法审查权,这已经伤及民主制度的核心,违反了印度宪法的基本架构,因而是无效的。反对方还指出,议会的修宪权不能被延伸到解决个案性质的选举争讼,因为它是司法机关的专有领域。
  最高法院5名法官参加了本案的审理,首席法官Ray认为,由于议会的制宪权位于宪法之上,因此它并不受制于分权原则。既然如此,议会就可以通过制定宪法修正案的方式行使司法权力。他还认为,选举争讼的司法解决并不是印度宪法的基本架构。法官Mathew认为,制宪权是立法、行政、司法权的混合物,不过他拒绝承认制宪权是不受限制的。法官Khanna则认为,自由与公正的选举是宪法的基本架构,因为既然民主是印度宪法的基本特色,而民主不能离开自由与公正的选举独自进行。法官Beg否认制宪权是一种包罗万象的混合权力,更不承认制宪权可以高于宪法,否则的话就没有宪法存在的任何必要。在他看来,宪法的最高性和分权原则是印度宪法的基本架构,因此议会不能通过修宪程序而行使司法权。法官Chandrachud则宣称,宪法39条修正案与平等权原则相互抵触,并且几近于毁灭整个宪法。尽管印度宪法并没有规定刚性的分权原则,但如果没有良好的权力制衡,任何宪法都将不复存在。
  按照印度学者的看法,Indira Gandhi v. Raj Narain案上,最高法院面临三种抉择:一是维持宪法39条修正案的效力,从而支持甘地夫人;二是宣告修正案无效,亦宣告甘地夫人选举无效;三是宣告宪法修正案无效,不过在对选举案进行审查后裁定选举有效。采取第一种办法,法院必然付出巨大的信誉代价;第二种办法则危及到法院本身的利益,因为政府掌控着法官的任命。法院最终采取了第三种方案,虽然裁定甘地夫人的选举有效,但亦宣告第39条宪法修正案无效,从而避免了与议会的短兵相接。[37]
  让印度议会始料未及的是,宪法39条修正案以及与此相关的Indira Gandhi v. Raj Narain案反而扩大了“基本架构限制”学说的影响力。在1967年Golak Nath v. Punjab案判决之后,Seervai教授曾经此判决进行了猛烈的批评,认为最高法院的裁决极其错误,是最典型的公共恶作剧的结果,应当被尽早推翻。[38]他也极力反对最高法院在Kesavananda Bharati v. Kerala案的判决,并认为所谓的“基本架构”并没有任何理由和依据。而在Indira Gandhi案后,Seervai转而认为,为印度宪法386条所规定的修宪权并不包含摧毁宪法基本架构的权力。[39]之所以发生这样的转变,一个重要原因就在于,人们普遍认识到,宪法39条修正案是议会滥用修宪权的恶果,因为议会欲借此修正案而介入一场选举争讼,并且欲使甘地夫人的选举在任何情况下都有效,即使其明显违反了选举法。这充分暴露了印度政府惊恐失措(panicky)的本质。[40]在宪法39条修正案通过之前,很多学者认为,所谓的“基本架构限制”学说没有必要,因为印度政治体制本身可以防止议会无限制地滥用修宪权。这一时期为学者们所经常引述的一句话是,“权力滥用的可能性并不是否定权力存在的理由”。不过,宪法39条修正案的出笼让很多人觉得非常绝望,因为原先被人们寄寓厚望的印度政治体制本身没有能够防止修宪权的滥用,印度宪法被成功地用于独裁体制的推进。[41] 在这里,印度学者Sathe的一句话可能代表了很多人的观点:


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