尽管我们希望这部
宪法坚固而且其结构能够持久,但世上没有万古长存的
宪法。应赋予
宪法一定的柔性。持久不变的
宪法会阻碍民族的成长,一个朝气蓬勃的民族的成长。在任何情况下,我们都不能效尤其他一些大国的
宪法,它们由于太过刚性而难以适应变动着的环境。我们正处于变动不居的时代,今天的做法明天或许不再适用。[9]
印度的宪政发展体现了制宪者的这个意图。在印度共和国成立38周年时,印度
宪法已经被修改了59次。当时就有人这样说,就
宪法修改的频率和幅度来说,世界其他各国宪法恐怕都难以与印度
宪法相比。截至2002年,也就是印度
宪法制定52年之后,印度
宪法总共进行了81次修改,[10]可谓非常频繁了。当然,在印度
宪法成长的不同时期,
宪法修改的频率是不一样的。从历史上看,在尼赫鲁以及甘地夫人主政时期,印度
宪法的修改最为频繁。尼赫鲁在任印度总理的14年之间总共修改了17次
宪法,而甘地夫人在任总理的11年间共通过了25条宪法修正案。[11]按照印度学者的看法,如此高频率的修宪,好像当政者认为
宪法修改可以医治所有社会顽疾似的。[12]尤其在1976年的紧急状态中,印度议会接连通过5条
宪法修正案,极大地改变了印度
宪法的原有架构。
总体上说,印度
宪法第
368条规定了
宪法修改的三种方式:
1、由议会以简单多数对
宪法进行修改。不过,议会只能对
宪法第
4条、第
169条和第
240条等少数条文以简单多数进行修改,但其他
宪法条款不在此列。比如说,按照
宪法第
2条的规定,议会可以通过立法设立新的邦。而设立新邦则必须对
宪法之第一附表(它列举了各邦的名称和管辖区域)进行修改。这样的修改即由议会以简单多数通过,并不适用修宪程序。实际上,
宪法第
368条规定的修宪程序也并没有将对类似
宪法条款的修改当作是由第
368条规范的“
宪法修改”。
2、由国会两院中的任何一院提出的修宪提案,在全体议员三分之二以上多数出席的条件下,获得全体议员半数以上的投票赞成,并经总统签署同意后随即生效。这是最为主要的修宪方式。按照
宪法第
368条的最初规定,总统既可以批准,也可以不批准。但1971年议会通过第24条
宪法修正案,规定总统负有批准
宪法修正案的“义务”。
3、对于
宪法某些条款的修改,在依照上述程序送交总统前,还应当取得印度不少于半数的邦议会的同意。这些条款是:第54条(总统选举)、第55条(总统选举方式)、第73条(联邦行政权的范围)、第162条(邦行政权的范围)、第241条(中央直辖区高等法院)、第368条(修宪程序)、
宪法第5篇第4章(联邦司法)、第6篇第5章(邦高等法院)、第11篇第1章(联邦与各邦的立法关系)、
宪法附表之“职权划分表”以及各邦在议会中的代表权。这显示了印度
宪法的联邦特色。
总体而言,印度
宪法对于不同内容的修改规定了不同的程序。这是印度
宪法修改程序的一个突出特点。[13]对此,惠尔教授有着深刻的观察:
在这方面,印度
宪法得出了一个很好的公平解决问题的办法。在某些涉及到邦与联邦之间分权范围内的规定事项,
宪法在修改程序方面做了特殊的保障。它规定有关这一方面内容的修改至少要有一半的邦的立法机关的同意,而
宪法中其余部分的修改则由立法机关进行。它规定应得到每院的绝对多数议员的赞成,并且是出席会议议员的三分之二的多数投票赞成。在有些
宪法中,也有相同的规定。立法机关只有根据
宪法对
宪法中某个部分所作的不同的修改程序的规定提出不同的修正案,
宪法才能修改。在修改程序方面的多样化是明智的,但它却并不常见。[14]