有关调解法制定的若干问题（下）
范愉
【全文】
2.以人民调解法统合各种类型民间社会性调解的方案。
这一方案是司法部目前正在论证的人民调解法的基本倾向。其要点是：
首先，考虑到司法部的权限和立法提案与起草中的实际问题，既不试图通过制定综合性的调解法建构多元化的调解或纠纷解决机制，也不准备拘泥于目前人民调解的制度框架。其目标是通过这一立法，在提高人民调解法律地位的同时，扩展其管辖范围和权限，最终将一切非司法、非行政性的调解都纳入“人民调解”的范畴。
其次，这一方案将突破原有人民调解以地域性自治性为基点的定位，试图将业已存在的各类符合民间调解特点的跨地区、多层级的调解组织统合到人民调解组织中。这样势必会面对如何理解《
宪法》对人民调解组织的定位的问题。
第三，重点在于确定人民调解委员会的组织建设、调解员的资质、调解的基本原则和程序，调解协议的效力及其与司法程序的衔接等问题，以此作为提升人民调解法律地位和作用的关键。
毋庸置疑，这一方案由于有司法部作为主管机关积极推动，同时又能够减少许多权限、利益方面的争执，因而在技术和操作上相对较易，可能会较快地付诸实现。但是，该方案也存在着许多不容忽视的问题。
首先，一部单一的人民调解法显然无法解决多元化纠纷解决机制的整体建构，特别是无法确立行政调处的地位、权限和功能等问题，这必然使该立法的意义受到限制。实际上，2002 年最高人民法院关于人民调解协议的司法解释已经在实务界造成了极大的混乱，使行政机关、法院和当事人误认为行政机关主持的调解所达成的调解协议不具有人民调解所具有的合同效力，乃至于一些行政机关不得不将本来可以促成的和解拒之门外或委托给人民调解，[1]一些乡镇的调解中心不得不拒绝制作调解协议，一些行政机关或基层政府以此为由推诿起纠纷解决责任，等等，由此为纠纷解决徒增了许多不必要的障碍和成本。[2]而如果仅仅制定人民调解法，这种混乱不仅难以平息，反而会进一步加剧。无形中可能会阻碍多元化纠纷解决机制的协调与合理发展。因此，如果选择人民调解法的方案，仍需要同时建立与之配套的各种纠纷解决法律法规，例如在行政程序法中专门对行政机关纠纷解决（包括调解）的责任、权限、范围、程序、方法和效力作出规定。
