车船税立法的突破与缺憾
吴东华
【摘要】国务院第482号令公布了《
中华人民共和国车船税暂行条例》。通过条例内容及立法进程，笔者认为车船税立法既有突破又有缺憾。突破在于条例没有了司空见惯的口袋条款，可谓是立法技术及理念的进步；缺憾在于条例立法的过程并没有举行听证会的形式做到家喻户晓，也并没有进行人大的立法。突破是立法的张扬，缺憾是突破的补充。本文从突破与缺憾入手，论述了税收法治为一渐进过程，并能最终达到完美。
【关键词】车船税；立法；突破；缺憾；渐进
【全文】
《
中华人民共和国车船税暂行条例》（以下简称
《条例》）从2007年1月1日起开始施行了。国务院法制办、财政部、国家税务总局负责人就
车船税暂行条例有关问题也进行了具体的解释[1] 。通览
《条例》及立法进程，笔者深有感触：
《条例》的立法在一些地方有很大的突破，令人欣喜，这确实标志着立法正逐步成熟。但在突破的同时也有一点点的缺憾。
一、
《条例》立法的突破——“口袋”没有了
1、何为“口袋”条款
口袋是能装东西的工具。长期以来，我们的立法者在进行某种立法时，总是习惯于用一些兜底条款（不确定的模糊性规定）将那些现有法律条文囊括不了、罗列不完的内容放到这样的“口袋”中去，以做备用。这样的条款称之为“口袋条款”。
2、我国立法中的口袋现象及其弊端
对这样的口袋条款我们是不陌生的。如我国的基本法
宪法，《
中华人民共和国宪法》第
六十二条关于全国人民代表大会行使的职权内容第十五项是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会行使的职权时，第二十一项是“全国人民代表大会授予的其他职权”。再如税收中的法律法规：《中华人民共和国税收征管法实施细则》第十八条除按照规定不需要发给税务登记证件的外，纳税人办理下列事项时，必须持税务登记证件的第七项是“办理其他税务事项”。《
中华人民共和国个人所得税法》第
四条规定的免纳个人所得税的所得中的第十项“经国务院财政部门批准免税的所得”。《
中华人民共和国房产税暂行条例》第
五条第五项是“经财政部批准免税的其他房产”。《
中华人民共和国印花税暂行条例》第
二条下列凭证为应纳税凭证第五项“经财政部确定征税的其他凭证”。省一级的法规、规章也不例外，每逢有这样的列举时也是：“经省财政厅批准免税的——”，如某省车船使用税暂行条例实施细则第四条就是“经省财政厅批准免税的其他车船”。这样的口袋条款可谓比比皆是，顺手拈来。通常我们也都习惯了，对这些条款大都抱之以容忍宽怀的态度。这样做本身也没有违背任何法律，《
立法法》也没有对此有什么要求，况且这种条款的设立能够适应社会的变化。就连美国的
宪法修正案不也遇到过这样的事吗。如美国的
宪法修正案第
九条规定，本
宪法所列举之若干权利不得解释为对人民固有之其他权利之排斥或轻忽之意。有句话说的好：“规则的制定者，必定是规则的受益者”。那么规则的制定者在“立法”的时候，都会想着如何全面，如何避免挂一漏万。但是这种口袋条款却有着很大的弊端，不利于中国法治环境的生成。“在法律、法规以及各类规章大量存在的今日，为避免对相关行为调整中空白点的出现，立法者广泛采用对某一类规范不穷尽列举加‘其他情形’或类似词句笼统概之的模糊技术处理，以期增强法律规范的包容性及适用性，但这种类似‘口袋’性质的条款的出现，具有明显的缺陷：不利于社会主义法治化的进程，有可能被执法机关滥用，从而侵犯公众权益、危及公众对法治的信心”[2] 。口袋条款的危害主要有：一是使法律失去了它的可预测性。由于口袋条款，解释部门就可以通过合法的解释，任意增添或减少内容。这样就使法律失去了确定性的要求。二是口袋条款可能使有关部门滥用，从而侵犯公众的权益。三是口袋条款的随便解释，使法律得不到信仰。三种可能，最终的结果可以归结到法律得不到信仰上面。美国法学家伯尔曼说过一句话：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”如果有那么多的口袋条款，并且整天被一些解释所扩张，法律能够被得到信仰吗？因为对于口袋条款扩张性的解释能够司空见惯。例如：
营业税暂行条例第
五条规定了营业额为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产向对方收取的全部价款和价外费用。例外的有六项，其中第六项为财政部规定的其他情形。从立法的角度出发，此为口袋条款，解释时需要谨慎，而且要少之又少。而财税[2003]16号《财政部
国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知 》第三项关于营业额的问题，列举了二十项内容，其大部分是营业额属于扣除有关项目后的余额。
