教育管理法律关系的主体是学校和学生，但由于我国存在着初等教育、中等教育、高等教育等分层次的教育体系，也就会存在不同层次的学校和不同层次的学生，显示出教育管理法律关系主体的层次性。另一方面，在我国同一层次的教育中又可分为不同形式的教育，如中等教育分为普通教育和职业教育，职业教育又分为职业学校教育和职业培训；高等教育分为学历教育和非学历教育，学历教育又分为专科教育、本科教育和研究生教育等不同的形式和种类。同时，从办学主体的性质又可分为公办教育和民办教育等。这样就使教育管理法律关系的主体呈现较高程度的复杂性。
　　同时，学校与学生之间还形成了一种属于或具有服务合同性质的民事法律关系，其基本表现是：学生自费就学，自主择业，学校收取费用，提供服务。但是受到公办学校性质和我国人民群众收入水平的限制，现在乃至将来一段时期，学校的收费还不能全部满足培养学生的支出。“合同”双方“对价”不完全相等，尽管双方形成的民事法律关系的基本性质是存在的。这种法律关系，从法理上讲，双方法律主体的地位是平等的，具有私法性质，主要属于民法的调整范畴。
　　因此，有人提出“教育服务论”：伴随着学习化社会的来临，学校与学生越来越体现为服务与消费的关系。“尤其对非义务制教育而言更是如此。作为教育出资人，学生和家长客观上就成为‘教育消费者’，学校应该为他们提供的就是教育服务，这个过程中，‘消费者’的权利理应得到尊重与有效保障。”[6]从这一角度理解，学生申诉制度将学生视作与学校、教师平等的主体来对待，淡化了管理者与学生的上下级界限，确定了学生与学校、教师在权益上的平等关系，超越了传统的以管理为主的教学思维，显示了学校对学生合法利益的尊重和对管理人员行使职权的监督。前文笔者以提出学校与学生是一种综合性的法律关系，既有民事法律关系，亦有一种内部行政法律关系（或相对行政法律关系）。在义务教育阶段主要是内部行政法律关系；普通高校里则是内部行政法律关系和民事法律关系并存，报考时填报志愿，选修课程、挑选导师等都是平定主体的民事关系；在一些培训学校或培训机构，则基本是民事法律关系。因此，我们应当区分学校与学生之间两种不同的法律关系，学生申诉的范围只能是行政管理关系下的学校或教师的侵权行为。而民事法律关系中的侵权，可以通过民事诉讼、仲裁等方式解决。[7]
　　那么，高校和学生之间因处分行为而产生的法律关系，是不是行政法律关系？司法审查能否介入大学自治？这些疑问的解决，直接决定立法上对受处分学生法律救济途径的制度安排。我国现有的教育法律法规关于高校对学生实施的处分权基本是基于公法上的规定，而不是基于意思自治的平等契约关系；是一种具有管理性质的准公权力。因处分行为而产生的法律关系，可以视为一种准行政法律关系（笔者称为内部行政法律关系），应当纳入行政诉讼的受案范围。当然，这并不意味着大学自治与司法审查之间没有界限，二者应保持适度的平衡。大学自治不能成为拒绝司法审查介入的理由，但司法审查介入的范围和程度应当是有限的。当高校的处分影响到学生受教育的基本权利，学生已穷尽非司法救济途径时，司法可以介入，为其提供最终的救济，提供最后的“说理的地方”。[8]

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