有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府（下）——从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标
莫于川
【全文】
四、亲民政府——通过强化公共服务职能来改善政府与人民的关系
1．行政服务职能与服务行政模式。
在传统计划经济时代，政府俨然是企业、市场、社会的主宰者，政府机关与行政相对人之间是一种不平等关系，习惯于以行政计划、行政审批、行政强制等体现单方意志的强硬手段来实施行政管理、维持行政秩序，形成行政两造之间的极大张力，这成为行政管理的一种基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能、满足民众需求、建设服务型政府，就成为改革和完善行政管理体制的重大课题。行政机关应当改进管理方式，顺应由秩序行政、指令行政转向服务行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导、帮助和服务。这种服务行政模式，同我们国家、政府全心全意为人民服务的性质也是一致的。
2．从行政服务的理念看服务行政模式。
行政机关为公众提供行政服务，也是一种新的理念。正式提出“服务行政”概念与理论的是厄斯特·福斯多夫(Ernst forsthoff)。福斯多夫于1938年发表《当成是服务主体的行政》一文，明确提出了“服务行政”概念，认为生存照顾乃是现代行政的任务。[1]福斯多夫在提出“服务行政”的概念之初，以行政对公民的“生存照顾”为核心来建构服务行政的内容体系，所阐述的“生存照顾”内容比较狭窄，存在时代局限。[2]“虽然福斯多夫所提出的‘生存照顾’概念……已不能再享有最高学术价值之评价，但并不妨碍现代国家及行政已经融入深厚的‘服务’观念。今日，当民众及学术界无不认为国家应该是一个服务全民的‘服务国家’……由狭义的‘治安’行政，到有‘对价’性质的公用事业服务，……到完全由国家（行政）单方面提供之救济性服务……都可以包括在现代‘服务国家’的服务范围之内。”[3]可见，服务行政的理念被越来越多的人们和国家、地区认同，其内涵也随着时代的发展而逐渐扩展。
20世纪后期西方各国掀起一场市场化导向的公共行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值取向之一是实现由“以政府为中心”的强调管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。这种公共行政服务满足了对公民主体性地位的认可和尊重，以及市场经济条件下市场主体对行政行为目标多元化的需求，促进了公平、正义、自由、秩序等基本社会价值的实现。在服务行政理念下，政府体制的运行更多地采用市场竞争模式和弹性政府模式（出现了所谓“政府的公司制管理”、“市长经理制”等等），政府不再是公共权力资源的唯一垄断者，对于社会可自行调节的领域，原来的政府职能交给社会中介组织去实施和管理，提倡社会自治，尽可能避免国家权力在服务行政中可能出现的异化。
