采用柔性管理与构建和谐社会——透过城管执法争议案例看行政管理改革创新的方向
莫于川
【全文】
一个时期以来，关于城管执法的具有冲击力的信息接连不断：深圳某街道城管执法队员群体侮辱殴打市城管执法队员（南方都市报2006-8-3）；石家庄城管执法队员群体围殴追打无照进行三轮车客运服务的六旬老人（燕赵都市报2006-8-13）；北京西城区城管执法人员被执法对象——停车占道销售假货的女商贩咬伤手臂（法制晚报2006-8-6-A09）；北京海淀区城管执法分队干部李志强执法时遭遇流动商贩暴力抗法被刺身亡（法制晚报2006-8-14-A16）；北京朝阳区城管队员开始接受武警指导学习防身擒拿术以应对暴力抗法（法制晚报2006-8-14-A06）；一位人大代表建议给城管机构以刑事执法权以保证城管执法的力度和执法队员的人身安全（华夏时报2006-8-15）；深圳某城管执法队员以暴力干预市民在街头进行的救灾募捐活动受到群众指责时竟然自豪地宣称“我就是土匪！”（法制日报2006-8-15）……百度搜索引擎中与“执法者打人”相关网页信息竟有数万条！媒体的这些报道评论带给我们巨大的思想冲击，令人不得不认真反思：如此多的城管执法机构陷入与城管执法相对方的民众尖锐对立的尴尬境地，形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系之中，这究竟是为什么？问题出在什么地方？是权限不清还是利益驱动或者素质不高？解决问题的出路何在？我以为，简单地提出撤销城管执法机构或者工具性地强化城管执法机构，都过于冲动、盲目、片面、肤浅。
城管执法是城市管理机关依法采取直接影响公民的权利与义务，以及对公民行使权利、履行义务进行监督检查的行为，其产生的法律效果对公民的影响非常大，如果违法、不当地行使，极易损害公民的合法权益，因此城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的基本要求。过去在城市管理实务中曾长期存在“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚现象，在依据《
行政处罚法》和国家统一部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革之后，已有明显改观。但是，“七八顶大盖帽变为一顶大盖帽”之后，街头执法职能相对集中，权力也有所集中（但是还不配套、不够合理），矛盾也就相应集中，腐败也会跟踪而至，而相应的新监督机制和责任机制尚未完备地建立起来。随着经济、科技与社会发展，新建立起来的集中型城管执法模式在实务中出现一些新情况、新做法、新问题并引起了很大争议。近年来发生的许多有争议的案（事）例表明，我国城管执法以及整个行政管理和行政法制在转型发展中面临许多突出矛盾，需要高度重视和认真解决。
