社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点
范愉
【全文】
当前，我国正处在一个社会转型期，在这一过程中，社会的各种矛盾和问题，往往首先表现为复杂而频发的纠纷。面对这种形势，近年来，包括法院、司法行政机关、地方政府在内的各有关机构组织，正在致力于通过分工与协调建构一个多元化的纠纷解决机制，以实现社会治安综合治理，促进和保障社会的稳定和健康发展，建立良好的法治秩序。人民调解制度作为其中极为关键的环节，在社会转型期同样遇到许多新问题和挑战，如何对其进行改革完善，更好地发挥其特有的功能，一直是人民调解组织和司法行政机关、乃至各级政府面临的一个重要课题。2003年以来，上海市长宁区在这方面进行了一系列积极的尝试和探索，包括组织志愿者进社区进行法律服务或咨询，加强调解便民服务，建立司法信访窗口，聘请首席人民调解员，并尝试在基层法院设立人民调解窗口，等等。并逐步实现建立了居村委、街镇、区三级调解网络。其街镇一级的调委会组织以江苏街道“人民调解李琴工作室”、天山街道“人民调解工作事务所”和北新泾街道“疑难民间纠纷调处中心”为基本模式，其中江苏街道于2004年5月明确提出政府购买服务的思路，与“人民调解李琴工作室”签约，从而在解决人民调解制度改革、社区建设与纠纷解决和法律服务等问题的解决方面提供了一种具有建设性的思路。本文在有关资料和调研的基础上，以这一改革实例为视点，进而在较宏观的视角上探讨我国社会转型期人民调解制度面临的问题和发展趋势。
一、人民调解制度及其基本功能
我国人民调解制度及其功能历来是中外研究者们非常关心和存在争议的问题。根据1989年6月国务院颁布的《
人民调解委员会组织条例》及其他相关法律法规，人民调解委员会被定位为调解民间纠纷的群众性组织，其调解属于一种民间性纠纷解决机制。从人民调解制度设立的初衷和实际承载的社会功能看，至少包括三个不可缺少的方面：
首先，社会治理和政治功能。人民调解依托于村居委会组织，具有群众性和自治性，属于社会治理系统的一个基本环节，这些基层组织完成进行社会自治功能的同时，还承担着重要的政治和行政以及意识形态功能，即对基层民众的组织、管理和教育（包括普法）等。可以说，在我国，人民调解是基于社会调整的需要而产生的一种不可或缺的社会治理手段。即使今后社会发展可能改变基层社会治理的方式，但只要地域性或社区组织存在，依托于基层社会组织的调解就必然有其存在的理由并承担着这方面的功能。
其次，传承文化、道德和社会组织功能。调解在解决纠纷时依据的规则不仅有法律与政策，更重要的则是大量依据公共道德、习俗、情理等社会规范，对这些规则的适用和依赖，实际上起着支撑东方“和为贵”及礼义伦常等传统价值观、维护公共道德和公共利益、培养社会凝聚力及健康的人际关系的社会力量，具有传承与维系传统文化、社会公共道德和社会联系的功能。在经历了“文化大革命”之后，传统文化在社会中的影响日益淡漠，今天法律至上的社会思潮也使人们更加依赖国家的权威，而道德失范更成为当代社会的切肤之痛。然而，尽管调解在文化方面的功能似乎已经被淡忘或忽视，但是其潜在的深远意义决不应被否定或遗忘。随着近年来道德与共同体的重建，调解的这一功能对于未来的中国社区建设而言将是极其重要的。
最后，纠纷解决功能。相对于政治与文化方面的功能而言，纠纷解决是人民调解制度最为基本和重要的功能。无论是传统社会或现代法治社会，都会产生特定的纠纷解决需求，基于社会主体的价值观和偏好、纠纷解决途径的多样化、纠纷类型及其处理的特殊性等等因素，就必然需要一种多元化的纠纷解决机制。而调解作为一种具有平等、自愿、参与、自主选
