国际组织中的观察员制度——以WTO为中心的考察
The Observer Status in International Institutions—— A Case Study of WTO
李露
【摘要】观察员制度是晚近许多国际组织间进行合作的主要方式之一。它发端于联合国的实践，随后被许多国际组织广泛运用并衍生出各具特色的制度安排。其中，WTO相对详尽的观察员规则在WTO推进经济全球化的进程中发挥了积极作用。然而，在国际政治和该规则本身缺陷的双重制约下，WTO也面临着诸如观察员地位误用、是否将NGO纳入观察员范围及观察员的责任承担机制等挑战。只有重新审视观察员制度的本质，在维护WTO职能和平衡各成员方利益的基础上对观察员制度进行完善，才能充分发挥其灵活性优势，从实质上推动WTO全球经济合作的进程。
【关键词】观察员，国际组织，WTO
【全文】
引言
观察员是国际组织参与其他国际组织事务的主要途径——他们虽无表决权，但能出席国际组织的有关会议，向派出组织汇报派往组织的活动情况。 观察员制度发端于联合国的实践而非宪章的规定，随后被许多国际组织广泛运用并衍生出各具特色的制度安排，并随着国际组织的发展而不断完善，颇具灵活性。 相比其他尚在实践中探索的国际组织，WTO对观察员规定的详尽程度仅次于经社理事会。 通过《政府间国际组织在WTO中享受观察员地位的指南》（以下简称《指南》），WTO运用观察员制度服务于国际组织的机构间合作，一度帮助推进了统一、稳固的多边贸易体系的建立。然而，近年来，随着经济全球化程度加深，WTO观察员制度的僵化和不完善凸现，不但被国际政治所操纵，还成为WTO全球经济合作的桎梏，引起了WTO专家的广泛关注。因此，WTO观察员制度亟待改善，以使其重获生机，更可为其它国际组织的相关安排提供参考。
一、 国际组织中的观察员制度
（一）观察员制度的形成
1、国际组织机构间合作的需要催生了观察员制度
观察员制度并非国际组织的当然组成部分，而是从国际实践中发展起来，随着国际组织的发展而不断完善的一种国际事务参与方式，最早起源于联合国的实践。 国联时期，曾经试图把各种国际事务机构均置于其管理之下。 但由于相应制度的缺失和可操作性的缺乏，该构想并未实现。因此，联合国被设计成一个协调国际行政的核心组织。 《宪章》第63条规定“经社理事会得同各国政府间协议所设立的各专门机构订立协定，以确定该专门机构同联合国建立关系的条件”。该条款被视为是国际组织间机构合作的开端。 为此经社理事会专门设置了“同政府间机构商谈委员会”，以便同各专门机构建立联系并签订合作协议。这些协议不仅确认了专门机构的法律地位，也规定了它们同联合国进行联系的形式，包括定期向联合国报告工作，彼此交换文件与情报，互派代表出席彼此会议但无表决权等等。 其中，互相派驻代表参会便是观察员制度的前身。具体而言，联合国可以向专门机构派驻观察员而不受议题的限制；而专门机构也可以在无表决权的前提下参与联大、主要委员会、经社理事会等会议的讨论。
除专门机构外，其他政府间国际组织也可以在联合国中享有观察员地位。以联大为例，希望成为观察员的组织必须先向大会主席提交申请，由主席决定是否受理并提交联大表决，最后由联大决议决定是否授予观察员地位及其具体活动范围。1948年，美洲国家组织根据联大253号决议成为第一个在联大会议拥有观察员地位的政府间国际组织。 之后，联大决议共授予了非洲统一组织、欧洲共同体等14个政府间组织在联大的观察员地位。 选择这些组织的主要原因是促进它们与联合国之间卓有成效的合作，从而助益于联合国宗旨的实现。 例如，前述的美洲国家组织协助解决了多起成员国家之间的冲突，为联合国的行动提供了重要支持，在维持太平洋地区和平方面发挥了巨大的作用，
2、迅速崛起的NGO也进入了观察员的行列
在国际组织积极地促成机构间合作的同时，在日益繁荣的国际市民社会大背景之下迅速崛起的NGO开始显示出自己的职能优势和超越传统政治和利益观的价值优势。 然而，NGO一旦过度入侵必然引起国际组织成员国的顾虑和反对。基于这一分歧，观察员地位成为NGO参与国际组织事务的最佳途径之一。NGO与国际组织的合作也始于联合国——《宪章》第71条规定经社理事会应与NGO就其职权范围内的事项进行咨商。以此为据，NGO在经社理事会及其下属机构享有普通咨商、特别咨商和名册三种咨商地位。其中前两种咨商地位通常有三种表现：互换文件、互换观察员以及相互磋商。因此，一般认为，这两种咨商者和观察员在实质上是相同的，也同样被称为“观察员”。 然而，即使同样享有观察员地位，NGO和国际组织在活动范围方面仍然有明显区别：NGO在经社理事会及其下属机构的活动相比之下较能被成员国接受，因为此工作多属建议性质，并不直接影响成员国的权利义务；而在相对重要的联大和安理会上，除了国际红十字会（ICRC），NGO尚无取得观察员地位的有效途径。即使在同一机构内，国际组织观察员与NGO观察员的权利也不相同。例如：在经社理事会拥有观察员地位的国际组织的活动范围较大，不仅可以参与讨论，还可以提出建议并协调其活动，经过特定程序甚至还能请求经社理事会召开特别会议； 但NGO的权利仅限于参加讨论，只有那些在全球范围内享有广泛影响的NGO才有权利就议程提出建议。
不过有限的权利并不妨碍经社理事会拥有数量众多的NGO观察员。一方面，申请咨商地位的NGO数量大大超出预想。随着经济全球化的推进，很多新问题出现在全球议事日程中，并随之形成了许多新的NGO，现存的NGO活动范围也不断扩大。同时，咨商地位也代表该NGO在自己专业领域的实力，因此NGO对咨商地位趋之若鹜。另一方面，经社理事会的“非政府组织委员会”在授予咨商地位方面的自由程度也令人吃惊。 该现象说明联合国越来越意识到自身的局限性，发现了NGO充当许多领域里合作伙伴的潜力。因此开始有意识地吸收NGO到联合国的一些活动之中。
