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公有制体系中的迷失与定位:以河地上石头权属之确定为个案

  第三,“水土合一”不符合土地观念的历史变迁。在人类早期制度文明时期,乃至今日的英国普通法上,盛行以地表为中心“上穷碧落、下至黄泉”的土地所有权观念。随着人类社会生产力水平与对自然资源的利用程度的提高,以及基于公共利益对某些稀缺资源进行利用的需要,逐渐将与土地天然依存的水资源、油气、金属等矿产资源以及地下空间等从土地的范畴中分离出来,确认为独立的法律客体。为了有效利用这些资源,法律相应地限缩土地的范畴与土地所有权的范围,切断土地所有权人对这些资源的“无效率垄断”。但是,尚无立法先例反向地将有关范围的土地,包括本文所指的河地,纳入这些取得独立地位的资源所有权的范畴内。实际上,同前项所述,土地的利用或者所有权制度足以解决为资源开发而利用有关土地的问题,无需将资源与相邻土地“强制打包”。
  第四,“水土合一”使河地资源的利用面临困境。无论大江大河,还是较小的河流,一般都存在径流量的季节性变化(甚至有季节性河流),从而使露出水面的河地面积相应地变化。水流的搬运与沉积作用也可能会增加这种类型的可用土地。在我国沿河地区,农民在河流水位较低时对其加以适当利用的情况普遍存在。这有助于两岸农业经济的发展,只要不妨碍堤防安全或者破坏河道等,即应予以鼓励。相比之下,如果实行水土合一,这些土地即随河流归于国家,农民对河地的利用因而处于非法状态,一概禁止不利于发挥土地的价值,放纵默许则不合法治的基本价值。
  第五,“水土合一”造成河地所有权消灭的不公平。河流的变迁,包括径流量增大或者改道,造成河地与两岸土地的消长:依传统的土地所有权变动理论,河流长期涨水淹没两岸土地的,集体土地所有权即因土地灭失而消灭。在水土合一体制下,被淹土地因成为河地而归于河流所有人,即国家。一旦水位回落而恢复土地原状,因为我国民法上并无土地添附制度,已经被“国有化”了的土地无法自动再逆向地“集体化”。这种结果既不公平,又会出现前项所说的河地利用困境。河流改道淹没此岸土地而增加彼岸土地的,则既使此岸土地因灭失而随河流“国有化”,又使彼岸新生土地陷于前项所说的土地利用困境。
  综上所述,不宜采取水土合一体制,将河地纳入河流的范畴。
  四、土地所有权视角的分析
  如果采取水土分立体制,首先应考虑可否将河地视为普通土地论定归属?河地与普通土地在利用上有显著不同。首先,水体下的土地无法作农地之用,但因此在法律上不论其归属,使其成为无主土地仍非上策;其次,露出水面的河地虽可作农地之用,但受到行洪、输水、航运等公益目的限制。故而,即使《土管法》对其未作特别规定,仍不宜视为普通土地论定归属。
  河地虽非普通土地,但是我国基本的土地所有权制度亦应构成思考河地所有权的基础与框限。《宪法》第10条规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《土地管理法》第8条几乎移植了这条规定,仅将城市土地明确为“城市市区的土地”,并将集体所有明确为“农民集体所有”。对此应明确,首先,农村与城市的土地之和并不等于我国的陆地国土面积,还存在大量未开发土地。河流流经的未开发土地的所有权应属于国家,而不属于集体。其次,依《宪法》与《土管法》的规定,已开发土地未通过法律特别界定为国有的,即应属于集体所有。易言之,农村土地以集体所有为原则。


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