落实信访条例还应另辟蹊径
季卫东
【全文】
新的
信访条例在２００５年５月１日开始施行，与此同时，十年前颁布的旧条例失去效力。这次修改行政法规的背景是：自１９９５年制定
信访条例以来，全国群众来信来访（尤其是集体上访）件数明显扩大、持续递增；尤其是近几年，越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正在汇集到中央政府，信访案件的数量构成呈现所谓“中央多、基层少”的“倒金字塔”型。按照规定，国家信访局行政编制仅１７０名，但在去年却受理了近三十多万封申诉信函、接待了十几万人次的登门造访。显而易见，即使所有正式工作人员都夜以继日地处理信访业务也仍然无法应付这样庞大的工作量。于是修改条例的基本思路自然而然着重于改变信访的“头重脚轻”畸形，把颠倒了的案件数量“金字塔”再颠倒过来，对有关事项实行属地管理、逐级化解。
为什么旧的
信访条例不能见效，以致造成这样严重的事态？其中的缘故一言难尽。从信访者的角度来看，主要起因于群众对中下级机构的不信任以及借助“上旨”加强自己相对于下级官僚或强势群体的谈判地位的策略。从受理信访者的角度来看，则由于缺乏实权的无力感以及规避缠讼、推卸责任的动机。针对上述症结，新条例采取了以下两项基本举措。
第一、建立全国信访信息系统，鼓励以电子邮件等书面方式的申诉，以数码技术等先进通讯手段来疏通信访渠道。在理想状态中，这个系统可以保持信访相对于其他救济制度的最大优点――成本低廉、立案便捷，也可以通过联网和查阅的技术性安排使中央政府收集基层信息的能力不至于因就地解决问题的规定而削弱，还可以对各级信访机构的处理申诉的绩效进行观测和追踪管理。可以说，全国信访信息系统的构想与现代常见的监狱建筑结构――边沁－福柯式的“环视监督装置”――的设计颇有些类似之处，即借助中央塔楼的视线扫射，造成对那些处于一览无遗境地的周围各级单位内活动的威慑效果，甚至建构起某种特殊的权力关系，即使在无人操作条件下也能实现自动化控制。
第二、在一定程度上赋予各级信访机构以解决问题的实权，并建立相应的责任制，完善办理和督办的程序，改变只转不办、效率低下的状态。例如
信访条例第
２８条规定信访工作人员应当及时妥善处理申诉事项，不得推诿、敷衍和拖延；第
７条规定建立信访工作责任制并把有关活动绩效纳入公务员考核体系；第
１３条使信访与各种解纷机制直接联系；第
３１条规定对重大、复杂、疑难的信访案件可以举行公开听证；第
３２条规定信访机构在作出决定后应当督促有关方面执行；第
１６条规定不得越级上访，按照一事不再理的原则也不得重复走访；第
１８条规定走访的人数或者代表人数均不得超过５人；第
３４条和第
３５条规定信访人对处理决定不服可以向原办理机构申请复查，如果对复查意见仍有不服，可以向上一级机构申请复核，如果对复核意见仍有不服按照一事不再理的原则终结信访程序。
