养路费征收争论所涉法律问题之我见
——在公众参与研究中心公共政策论坛上的发言提纲
姜明安
【全文】
养路费征收的争论所涉法律问题主要有三：其一，养路费征收是否合法？其二，法治政府下的行政决策应遵循什么要求？其三，行政相对人对违法行政决策及其行政行为应怎样对待，能否直接抵制？
对于第一个问题，我的答案是：养路费在《
公路法》修改后六年仍征收是违法的。其违法性表现在：
第一，它违反了《
公路法》的明文规定。《
公路法》第
36条明确规定的是通过征税而不是收费筹集公路养护资金。要求国务院制定的是依法征税而不是收费的具体实施办法和步骤。因此，国务院和国务院主管部门没有依法制定征税而是制定了收费的实施办法，这就违反了法律的明文规定。
第二，它也违反了《
公路法》的立法意图。《
公路法》97年颁布，99年修改，删除了第36第第二款关于“费改税”前可仍征收养路费的规定，其意图很明显，就是要实行“费改税”。有关部门到现在仍征收养路费显然违反了立法的意图。
第三，它违反了立法授权。国务院办公厅发布国办2号文件，转发几个部委的规定，其做法应认为是不适当的。因为《
公路法》是授权国务院规定，国务院办公厅和相关部委进行规定即构成越权。即使经国务院授权，其授权内容也只能是“费改税”，而不应是仍征收养路费。而且，从法理上讲，再授权应经原授权者同意。
对于第二个问题，我的答案是：法治政府下的行政决策至少应遵循三项要求：
第一，行政决策具有广泛的自由裁量空间，但自由裁量不能超过合理限度。行政决策不同于具体行政行为，行政主体可以享有广泛的自由裁量权，就《
公路法》确定的“费改税”出台时机的决策，国务院当然可以自由裁量。否则，人大常委会就不会授权国务院“制定具体实施办法和步骤”而以法律直接规定“费改税”制度的相应出台时间。但是，国务院这种选择时机的自由裁量是否可以是无限期的呢？当然不是。合理的期限应该是国务院制定“具体实施办法和步骤”所需要的调查、研究和论证的时间，一般不应超过一届人大的任期（五年）。一届政府在整个任期内不行使本届人大常委会的授权。同时，既不向人大常委会报告，也不请求人大常委会推迟实施时间，这种自由裁量显然超过了“合理”的限度。
