1985年8月，张友渔先生在他的《关于我国立法程序和起草工作》一文中，集中阐释了全国人大及其常委会制定法律的程序和起草法律的有关制度。法律的制定一般分四个阶段：法律案的提出；法律的审议、讨论；法律案的表决和通过；法律案的公布。而在提出法律案前，需要先起草法律草案。
法律案的提出是整个立法活动的第一个阶段。全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，都可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的法律案。全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都可以向全国人大常委会提出属于人大常委会职权范围内的法律案。在这些提案主体中，张友渔指出，实际上最主要的主体是全国人大和国务院两个系统，法律案主要是由这两个系统提出的。其中全国人大是提案的第一系统，一些最重要的法律案都是全国人大及其常委会提出的。
就全国人大系统而言，张友渔对专门委员会和工作委员会在立法运作程序中的地位和作用十分看重。这种地位和作用主要表现在：第一，全国人大各专门委员会的任务主要是研究、审议和拟订包括法律案在内的有关议案，并且有权提出属于全国人大或人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案。它们的具体工作是：审议全国人大主席团或人大常委会交付的议案、质询案；审议全国人大常委会交付的被认为同
宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院部委的命令、指示和规章，有关地方国家权力机关的地方性法规和决议，以及地方政府的决定、命令和规章，并提出报告。特别是法律委员会，负责统一审议向全国人大或其常委会提出的法律草案，其他专门委员会则就有关的法律草案向法律委员会提出意见。第二，法制工作委员会是全国人大常委会的工作机构，没有直接向全国人大或人大常委会提出法律案的权力，但它可以接受人大常委会交给的任务，进行有关法律案的研究、拟订工作，并在法律案的起草、审议过程中，同有关方面联系协商。第三，全国人大或人大常委会在必要时还可以设置有关制定法律的临时性特定委员会。
香港特别行政区基本法起草委员会就属于这种类型。这种委员会没有提案权，但可以起草法律草案。
本来按照
宪法和有关法律的规定，全国人大代表和全国人大常委会成员有权提出法律案。但从实际情况来看，他们很少提出法律案。他们提出的有关法律的议案，也只是提出立法的要求和原则，而不是提出法律草案。法律草案是在提案通过后，再交有关部门起草的。所以，他们在全国人大的立法运作中，事实上不是主力。
在提出和起草法律案方面，第二个主要系统是国务院系统。国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案。这些法律案的起草工作一般由主管部门会同有关方面来进行。例如，
森林法是以林业部为主起草的，
会计法是以财政部为主起草的，
矿产资源法是以地质矿产部为主起草的。国务院主管部门起草的法律草案，由国务院讨论通过后，作为议案，由国务院总理提请全国人大或其常委会审议。到目前为止，全国人大或其常委会通过的法律案中，绝大多数是由国务院主管部门起草的。 张友渔在这里只是说明了事实，并未置评。
张友渔进一步指出，除上述法律起草的两个主要系统外，中央军委、最高人民法院、最高人民检察院也有权向全国人大或其常委会提出法律案。他们提出的法律案的草案是他们自己起草的，事实上这些机关提出的法律案很少。
在法律案的提出和法律草案的起草之后，就是立法程序的第二阶段，亦即审议和讨论阶段。不论以上哪个系统提出的法律案，由全国人大主席团或常委会委员长会议决定提交会议审议讨论，或先交法律委员会审议再交会议讨论，也可以决定不列入议程。列人议程的，经全国人大或全国人大常委会审议讨论后，提交大会表决，表决获得法定多数的认同，便获通过。表决和通过是立法程序的第三阶段。最后一个阶段是由国家主席发布命令，公布实施。
对于法律的立法程序和起草，张友渔就是这样为我们提供了一个素描。这种素描在我国立法制度已有一定发展的今天，已无新意，但在当时，对人们集中了解情况则是有益的。
七、立法机关的议事规则
立法就是决策，就是对权利资源实行配置，就是为一定范围内的制度规制提供根据。这种重要的国家活动，其本身要合乎制度要求，因而需要遵循一定的规则，首先是要遵循立法机关自身的议事规则。并且议事规则的先进和完善程度，直接关涉立法机关的立法运作和其他需要通过议事形式实现的决策，究竟会有什么样的质量或状况。张友渔对我国立法机关的议事规则建设十分重视，专门撰写了《关于制定＜全国人民代表大会议事规则＞的问题》一文，阐释了他在这方面的一系列见解和主张。
1、制定全国人大议事规则的动因。
现代国家的立法机关一般都有议事规则。全国人大是中国最高国家权力机关和最高立法机关，它所制定的法律，直接和间接关系国家和人民的利益。要保证立法获取成功，其立法运作自然也应受规则的规制。就是说全国人大自然也应有自己的议事规则，并且它的议事规则还应当是先进的和适合中国需要的。张友渔指出，全国人大在制定法律和作出决议、决定的过程中，应遵循体现民主集中制原则的议事规则，不能采取个人独裁或少数人操纵的办法。在西方国家，议会的立法和其他活动都要遵循议事规则。在代表全国人民的意志和利益，实行民主集中制原则的我们的全国人大，当然更需要有完善的议事规则。只有这样，才能保障全国人大的立法和其他决策实现民主化和科学化，也才能提高议事效率，实现立法和其他工作的制度化和规范化。
2、全国人大议事规则问题的提出和产生。
全国人大需要议事规则是一回事，是不是有议事规则、什么时候有议事规则是另一回事。中国自1954年就有了全国人大，但直到1980年代初，全国人大议事规则一事方才得以提出。张友渔说，1980年11月间，胡乔木提出了议事规则这个问题。他在给张友渔的一封信中说：关于会议规则，现在国内只知道孙中山的《民权初步》。他不怀疑该书所讲的可用于普通开会。但是，其一，不够人大及其人大常委会这类权力机关以及将来的中外合资企业董事会之类组织使用，需要更加严密完备；其二，快一个世纪了，国际上通行的一些新规则也应补充进去。此事虽小，现在没有适当的书，就成为工作中一大困难。不知能否请哪一位内行的同志或委托某一大学的政治系编一本，如半年内可出版，那就是很快的了。根据胡乔木的要求，张友渔曾请社会科学院法学研究所有关人员编写这方面的书稿，送请胡乔木阅转全国人大常委会，作为制定议事规则的主要参考。当时，由于还缺乏成熟的实践经验，还不可能制定出严密完备的议事规则，主要是依靠惯例办事。经过几年来的摸索研究，总结实践经验，到80年代中后期，已完全有可能制定比较严密完备的议事规则了。经过努力，产生了全国人大议事规则草案，由全国人大常委会审议通过后提请七届全国人大二次会议审议通过。
3、举行全国人大会议的法定人数。
立法机关举行会议需要符合法定人数，否则会议及其决议便属无效。各国法定人数不尽相同。我国全国人大举行会议的法定人数具有现阶段中国特色，这就是全国人大会议须有三分之二以上代表出席，始得举行。张友渔说，这是世所罕见的。各国包括苏联东欧国家议会开会的法定人数一般都是议员总额的过半数以上，有的如日本是三分之一以上，还有的如法国根本不规定法定人数。我们规定三分之二以上是因为：其一，出席人数愈多愈能反映多数选民的意见，可避免为少数人所操纵，使会议开得更民主一些。其二，
宪法的修改由全国人大常委会或五分之一上全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表三分之二以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过。如果议事规则不规定全国人大会议须有三分之二以上代表出席始得举行，就很可能由于出席代表中的少数代表持有不同意见，而使
宪法修正案和许多法律案不能通过。
4、除因病或其他特殊原因请假外应当出席会议。
各国议事规则一般都有一系列纪律性的制度规定。张友渔亦认同和主张规定这样的制度。他说，在我国，与规定出席会议的法定人数为全体代表三分之二以上相适应，全国人大举行会议时，全国人大代表除因病或其他特殊原因请假外，应出席会议。如果可出席，可不出席，难免造成出席代表达不到全体代表三分之二的局面，以致老开不成会。所以不出席必须请假，而且请假须有正当理由，即因病或其他特殊原因。各国议会对出席会议的法定人数的规定一般虽为议员总数的过半数以上，但对议员请假则限制极严，一般都规定须经议长批准，甚至须经会议决议才能准许（如挪威）；对无故不出席会议的议员一般要给予惩处，有的国家如日本规定交付惩戒委员会议处，有的国家如法国规定给予扣发津贴的处分，有的甚至规定由议会通过决议撤销其议员资格。我们对不请假或没有正当理由而请假的也必须严肃处理以至惩处。
