五、法律的完备问题
法律的完备问题是张友渔立法思想中一个重要的经常性的议题。在新时期，许多人急切地希望我国的法律制度能够尽快地完备起来，希望法立的越快越好，希望所立的法尽快趋于完备。这样的心态是可以理解的，但却不利于立法的科学发展。针对这样的心态，张友渔在不少文章和讲话中，阐明了他的法律完备观。他希望人们对法律的完备问题有一个正确的理解。
1、新时期开初法律的确远不完备。
张友渔看到当时法律的确是远远不够完备的。他说：现在的问题是，法律的确还不完备， 应该
有的还没有。新
宪法许多条文里规定“依照法律规定”如何如何，或规定“在法律规定范围内”得做什么。但这些法律还没有，例如新
宪法第
2条规定：“人民依照法律规定， 通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但还没有这些法律。又如新
宪法第
16条规定：“国营企业在法律规定范围内，有经营管理的自主权。”但这个法律也还没有。新
宪法还规定：不得“非法”怎么样，或“保护合法权利”等等。但“非法”非哪个法？“合法”合哪个法？现在还不完全有。因此，要抓紧制定这些法律。 同时，应当看到，法律不完备的状况，在一个新建国家是不可避免地要存在一个时期的，指望一下子制定出完备的法律不切合实际。
2、如何正确理解法律的完备。
张友渔说，所谓完备，首先指适应客观需要应该制定并可能制定的法律都制定并实行了。 制定完备的法律是为了解决实际存在、需要解决而且可能解决的问题，或预防可能发生的问题，不是追求形式上的所谓完备，制定一些实际并不需要或不可能做到的法律或法律条文。那样做，不是解决问题，而是制造问题。他接着指出，我国立法中断了十几年，现在迫切需要制定比较完备的法律。但不能不顾实际，不能空想、臆造或按图索骥、生搬硬套。法律是解决实际问题的，不是绘画绣花，不是做文章，法律是否完备，法制是否健全，是看它能否解决当前存在的实际问题，能否适应当前社会发展的客观要求。不存在适用于任何地方、任何时候的固定不变的“完备”。法律或法制的完备，是个历史的范畴，是相对的、发展变化的。今天是完备了，明天就可能不够完备或不需要了。立法固然需要预见未来，但主要是考虑现实情况和需要，它是在实践的基础上产生，并且主要是解决现实问题的。
因此，要完备法律，就要从实际出发，总结经验，根据客观发展规律，积极而逐步地制定法律。这才是完备我国法制的正确道路。
3、完备法律或法制不等于照搬资本主义国家的法律或法制。
有人认为外国有的法律我们都要有才是完备，照搬资本主义国家的法制就是完备，照抄人家的法学体系就是合理。这种见解是错误的。资本主义国家的法制，如果对我们有用，我们应借鉴，但决不能照搬资本主义国家的法制作为“法制完备”的标准，姑且不论资本主义国家的法制同我们的法制有本质上的不同，仅就资本主义国家的法制本身来说，它的法制、法律也是随着时期的不同而有所变化的，没有所谓固定不变的“完备”。不仅不能照抄资本主义国家的所谓“完备”，也不能把其他社会主义国家的法制作为我国“法制完备”的标准。因为各国的情况不同，不能是一个“模式”，我们应当从我国的实际情况出发，外国有的我们不一定要有，外国没有的，我们也可以有，这一点应当明确。在这个问题上，我们要反对马克思主义的教条主义，更要反对资产阶级的教条主义。
4、创造性和探索性不等于“超前”。
张友渔先生指出，我们的法律还不够完备，还需要加强立法。但制定法律是为了解决实际问题，不是空谈理论，不着实际。对当前需要解决而又可能解决的问题，就抓紧制定法律，付诸实施，像彭真所说的，“成熟一个制定一个，成熟一条制定一条。”需要制定但条件还不完全成熟的，则积极创造条件，争取早日制定。现在有一种“超前论”，认为制定法律可以单凭理想，超越现实。其实，法律是用来指导行动的，脱离实际，就会失掉指导作用，就行不通。现在，“超前论”很时髦，只要一提创造性的，探索性的，那就应当是“超前论”。这是误解。创造性和探索性，不就是“超前”。当然，在社会主义初级阶段里不能墨守成规，止步不前，要考虑到下一步。立法也要有比较长期的规划，但迈得步子太大、超过这个阶段太远的所谓“超前”是行不通的。至于就制定解决具体问题的具体法律来说，更不能脱离实际。如果对下一步要做的事，根据实际条件，设想一种做法是可以的，正如工程师在设计施工方案时，必须根据具体条件，不能单凭主观设想。
5、在法律不完备的情况下可以依靠政策。
我国法律现在还不完备，怎么办？是不是要等着完备，是不是案件就不处理了？张先生回答说，当然不是。他认为，有法律的就要按法律规定办，还没有法律或法律不完备的，就只能依靠已有的法律、法规、案例和政策办事。其中，依靠政策是很突出的问题。所以，现在对我们的政法干部的要求提高了，不仅要学懂
宪法、法律，依法办事，而且要能掌握政策。不仅要有法制观念，还要加强政策观念。他说，政策问题既然是突出的，关于法律和政策关系问题就需要阐释几句。解放初期，主要是依靠政策办事，在当时是必要的，那时制定法律还没有成熟的条件和经验，还只能主要按政策办事。后来，对全国各方面情况了解得比较多了，深透了，立法的条件和经验也比较成熟了，就需要制定法律，运用法律，不能单靠政策了。法律以政策为基础，政策通过法律来实现，二者并不矛盾。现在和过去情况不同，只靠政策，不通过法律，不如通过法律效果好。因为政策比较抽象，领导人可以掌握运用，人民群众不一定完全懂，制定法律，人民群众就可以了解、掌握、遵守、运用。当然不是有了法律就不要政策了。政策是制定法律的依据，同时，不懂得政策，法律也执行不好。因为法律是体现政策的，它的规定在执行中，常有适应政策的灵活性，不懂得政策就不能执行好法律。例如，
刑法在量刑方面的规定就有可轻可重的一定幅度。杀了人可以判死刑，也可以判无期徒刑或有期徒刑，还可以免刑；至于正当防卫，紧急避险根本不算犯罪，怎么掌握，要根据具体情况，依靠政策来决定。社会发展了，形势变化了，政策就要变，法律也要修改、补充、废止或重新制定。这样做不是不要法律，而是要法律适应新的情况。但是，修改、补充、废止、制定新法律都要依法定程序进行，不能有了新的政策，不经废止、修改程序就把法律抛在一边。
六、立法权、立法程序和立法起草
立法权问题是立法制度和立法运作中最重要的问题之一。在这一问题上，张友渔先生是个典型的狭义论者。他说，
宪法规定全国人大及其常委会行使国家立法权，所以立法权属于全国人大及其常委会，其他国家机关和地方国家权力机关都没有立法权。他认为立法权就是制定法律的权力，在我国，只有全国人大及其常委会才有权制定法律，因而也只有它们才享有立法权。他进一步论证：法这个词，广义地说是由国家制定或认可，并依靠国家强制力保证实施的行为规范的总和，它包括的范围不限于法律。狭义地说就是法律。法律必须是拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定的规范性文件，而不是其他机关制定的规范性文件。这是现代国家的通例。在三权分立国家，必须是议会制定的规范性文件才是法律。在我国，只有全国人大和它的常委会依照立法程序制定的规范性文件才称为法律。具体他说，就是基本法律由全国人大制定，其他法律由全国人大常委会制定。没有立法权的其他国家机关制定的规范性文件，如行政机关的命令、条例、章程、规则等，虽也包括在广义的法的范围内，但不是法律，它们不得同法律相抵触。 由张先生这番话，我们可以看出他混同了立法权和国家立法权的界限以及某种循环论证的痕迹，然而他强调立法权就是制定法律的权力的观点，是十分清晰的。
当然，为使自己的观点不至于陷入无以说明中国现实立法生活的境地，避免出现明显的片面性，他接着指出：我们说只有全国人大及其常委会享有立法权，也就是制定法律权，并不意味除法律外，不需要其他规范性文件。事实上，国务院和地方国家权力机关，为实施
宪法、法律和行使自己的职权，都有权在自己管辖范围内制定具有不同效力的规范性文件。例如，国务院有权制定行政法规，发布决定和命令。国务院各委有权在本部门的权限内发布命令、指示和规章。有关地方人大及其常委会可以制定地方性法规。民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。但这些规范性文件都属于法规性质，而不是法律。问题是张友渔还认为，香港特别行政区享有立法权，有权制定法律，但香港特别行政区的立法机关是根据基本法的规定制定法律，凡符合基本法的均属有效，否则无效。而基本法本身是全国人大制定的法律。因此，香港立法机关制定的法律，也象一般地方权力机关制定的法规一样须报全国人大常委会备案，它虽叫做法律，实质上是低于法律一级的、只适用于香港一地的法规。
张友渔关于法律、立法权和规范性文件的这些论述，在随后的立法理论和实践的发展中，受到挑战。不过，直到张先生阐释这些观点的80年代中期，这些观点仍然还属于主流观点之列。
