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论对行政立法的监督与控制

  在订定行政立法之内部控制方面,我国台湾地区近年来的发展,为大陆地区逐步引人并完善这一行政审查机制提供了极好的借鉴。台湾行政程序法的有关规定已确立了其订定行政命令之内部控制的规范基础。该法第157条作出原则性的规定:“法规命令依法应经上级机关核定者,应于核定后始得发布;数机关会同订定之法规命令,依法应经上级机关或共同上级机关核定者,应于核定始得会衔发布”;第158条第1项第3款规定应核准却未经核准而订定的,构成法规命令无效的事由之一。而在具体的控制形态方面,台湾“许多法律在授权行政机关订定命令的同时,往往会要求须经相关机关会商或会同、或经上级机关核定、或报请上级机关备查、甚至直接交由上级机关汀定……等等特别的情况。”这些控制形式对台湾地区行政立法的制定提出了操作性很强的程序控制要求,它们既考量到行政立法的专业性与特殊性,同时又基于对整体政策之协调与控制的考虑,强调高层行政的政策控制与监督,在备查与订定时留有很大的使上级机关产生影响的空间。我们在探讨改善以及设计日后行政立法之行政审查监控模式时,也许上述台湾地区的规范基础以及控制形态会给我们一些启发。
  四、建立对包括规章在内的抽象行政行为的司法审查
  当今世界各国的司法审查制度主要有以下三种:第一种制度设计以美国为代表,由司法机关对立法行为和行政行为进行全面审查;第二种制度为大多数国家所采用,也是一般所称司法审查制度的普遍形态,即由司法机关对行政机关的所有行政行为进行审查的制度,而不包括对议会立法行为进行的审查;以上两种形态均属于全面的司法审查制度,而第二种司法审查制度则被公认为不完整,因其仅限于对具体行政行为进行司法审查。
  在现代法治国家中,以司法审查制度监督、制约政府机关行政行为的制度设计已为许多国家采纳。在英国,无论是行政机关的具体行为还是抽象行为,只要超越法定权限法院都可以行使审查权。法国则从“有权力就有救济”的行政法原则出发,其最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。川美国的全面司法审查制度近年来又有新的发展,“面对看起来难以处置的行政自由裁量权问题,法院已经改变了司法审查的关注点(通过扩展和变革传统的程序机制),司法审查的主要目的因而不再是防止行政机关对私人自治领域的未经授权的侵人,而是确保所有受影响利益在行政机关行使其被授予的立法权力过程中得到公平的代表,”也就是以扩展起诉资格的方式“努力变革美国行政法之传统模式,以便提供一个有效的实用方式来制约行政机关的这些偏向。
  我国台湾地区目前对行政立法的司法审查,主要由“司法院”大法官及普通法院进行。“司法院”大法官能够对形式意义的法律、法规命令及职权命令进行解释,其解释并有对世效力,得以拘束包括各级法院在内的台湾地区各机关。虽然对由普通法院对行政命令进行司法审查的部分较有争议,不过基于台湾地区释字二·六号解释,法院可以对职权命令进行违宪审查,并可在认定违宪之后,于个案中拒绝使用。
  然而,与上述民主宪政之潮流不相吻合的是,我国至今仍未建立普遍、全面的司法审查制度,对行政机关的行政立法行为,法院无权进行审查。①(①尽管也有学者力图在现有制度框架下,扩大解释法院在行政审荆中通过个案对规章及规章以下规范性文件的选择判断权,如罗豪才主编的(中国司法审查》,北京大学出版社1993年,第572页。但在审判实务中至多拒绝适用于个案,即一般不会宣布无效或作出撇销规章的判决。)《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2项规定,对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定及命令,不得提起诉讼。这一规定意味着,在我国,人民法院甚至不能如行政复议机关一样,对规章以下层级的规范性文件行使审查权。而行政诉讼法53条的规定进一步明确排除了对国务院行政法规的审查,至于部委规章、地方政府规章,则规定法院可以“参照”适用。所谓参照是指法院享有一定的选择判断权,如果认为涉案规章合法,就可以将其作为办案的法律依据,但如果认为涉案规章不合法则不能适用,但是不能撤销及宣布无效。由是观之,我们采取的是上述第三种不完全的司法审查模式。


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