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论对行政立法的监督与控制

  通过行政审查的手段对行政立法进行控制,在今天具有重要意义。首先,就行政立法的制定而言,由于行政立法具有一般性(普遍性)与政策性,并非只是单纯的执行性规定或技术性细节;加之又与政治性的价值选择相牵连,行政立法往往直接影响到政府的资源分配与经济管制。因此,有必要由整体行政机关对各部门行政规章及规范性文件的制定、进行相当程度上的内部控制。
  另一方面,从对行政立法制定后的审查监督方面来看行政系统内部的层级审查制度无论如何也不能被司法审查完全取代。行政立法中涉及到的合理性、适当性的争执非常普遍,远远多十具体行政行为中的合理性与适当性的争执。这种争执只有通过行政审查才能得到合理解决。
  暂且不论行政审查机制是否设计得完善与可行,应该承认,我国法律已经对此作出了若干规定。比如,宪法89条第13、14项规定,国务院作为最高国家行政机关.依宪法有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令立法法88条第6项规定,“省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。对于备案制度,立法法89条90条规定:地方性法规、自治条例及各种规章在制定后都要向国务院备案;国务院可进行审查。而依2001年国务院(规章制定程序条例》第35条的最新规定,国家机关、社会团体、企业组织团体及公民认为规章同法律、行政法规相抵触的,可以书面向国务院提出审查,对较大市的人民政府规章抵触上级法规的,可以申请上级作出解释。
  另外一种较为特殊的行政审查制度是行政复议。从其性质上看,它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式,又是给行政相对人提供行政救济的手段。目前,我国行政复议法第7条仅对规章以下规范性文件的行政复议制度作出了规定,排除了行政相对人针对规章或规章以上的规范性文件提出的审查请求。而作为对行政立法的审查监督形式,行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督。因此可以说我国现行的行政复议制度并不完备。
  分析上述我国制定法上的相关规定,不难看出,主要问题仍然在于已出台的法律规定很不完备,有关规定既含糊、操作性不强,又缺乏制约机制,法与法之间更缺乏有效的衔接,因此大有流于形式之嫌。可以说,我国的行政审查基本上仍属于以运用行政命令为主的监督方式,而不是已经转轨至类似严格司法程序的程序性监督方式。行政机关之间的监督在大多数情况下仍是基于上下级之间的微妙关系进行,没有法律化的监督制度进行制约,更没有与对行政相对人的权益保护紧密联系在一起。


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