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四、车牌额度的限定和拍卖——多种行政活动方式的组合
本文将公共道路作为一种公共资源，其在行政法上当属于公产(或称“公物”)。通过上述分析，笔者认为引发上海市“车牌拍卖”事件的根源问题在于公共道路资源的稀缺与上海市民私车购买力上升的矛盾，因而政府决定以行政计划方式对市区公共道路上行使的私用机动车牌照进行限额控制，以实现对公共道路资源的配置7，并通过投标拍卖的市场竞争方式将发放计划内的车牌额度。这实际上是多种现代新型行政活动方式的组合，我们在此将进一步分析这些行政活动如何影响到行政相对入(也即上海市民)的利益并如何解决其中的利益冲突。
(一)车牌额度的限量投放——行政计划的裁量和利益权衡
政府在制定大多数计划时，计划部门拥有相当大的创造性活动范围，我们姑且称之为“计划裁量权”。在德国行政法中，只要立法者(亦包括制定行政法规、规章者)进行计划或决定一计划，其中享有的计划裁量权即属于在国家权力范畴的普通立法裁量权。8在我国，行政计划权似乎更偏向是一种行政立法权，行政机关在确定计划时所拥有的计划裁量权更像是一种行政立法过程中的立法裁量权。
对车牌进行总量调控下的牌照申请流程中可能涉及到的利益体则不如常态下那么简单。到底何种利益在实际中受到上海市政府上述车牌额度调控计划的显著影响呢?为避免公共利益遭到破坏，而实行机动车号牌额度控制，这因此无形中创设了一种利益群体，即拥有及渴望拥有私人机动车的车主群体，他们的群体利益构成一个“集团利益”体。并且，有些已购买机动车的车主，如果在上海无法获得车牌额度，而转向上海周围城市申请牌照的异地车牌主，他们也可以享受到上海市区道路的通行权利，这些车主同样构成一个“集团利益”体。如果不对道路资源进行配置，这又会影响到其他公共秩序的正常维护，而使得公共利益遭到损害。因而，行政机关在行使计划裁量权以权衡各利益时，公共利益的重要性凸现，其更偏重于公共利益的维护，但并不是说不应考虑到其他利益体的利益因素。
在德国，相对人的权益须在制定计划中明文确定，完全忽视这一权益，或在与其他利益权衡过程中存在错误时，这一计划即违法，当事人可以向法院起诉并可能获得胜诉。9我国并没有关于行政计划制定及救济程序的相关法律规定，但根据现代行政程序法理念，行政机关在对于某一事项制定行政计划时，得以对其合理性进行统一考虑，应在计划草案以及后来的计划确定决议中，不仅允许载入图表说明，而且还应具有对特定措施、预计的公用征用、其他干扰以及造成损害的补偿等文字说明部分，计划亦须论证其全部费用的合理性。必要时，计划涉及的相对人也可通过提起反对计划确定决议的诉讼以维护其权利。10此外，行政计划的制定程序应当遵守类似行政立法程序，得通过听证会等其他形式听取利害关系人的意见。不管行政计划以规范性文件还是以行政决定方式作出，应当允许个人就计划中所涉及其自身权利的部分提起行政诉讼，以寻求司法救济。
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