那么是不是因此就一定要采取休克疗法来摧毁既有的权力结构呢？回答是否定的，除非已经到了别无选择的地步。众所周知，“关系本位”社会的网络结构导致中国传统的规范秩序多元化（情•理•法），法律体系又缺乏有效的整合机制，不得不靠高度集中化的权力、官僚承包责任制以及强有力的意识形态来维持国家的统一性。因此，与现代宪政的 “国家权力结构多元化（三权分立），法律规范体系一元化（
宪法至上）”的制度设计相反，中国固有的制度设计表现出明显的“规范多元化（三法并行），权力一元化（皇权独断）”的特征 [32]。尽管经历了二十世纪的社会革命，这样的制度设计原理并没有发生本质性变化。在现代中国，实际上关系网络的所有枢纽和场域都一直依赖于高度集中化的组织系统。在既不存在足以取而代之的强大政治势力，又缺乏市民自治的组织条件，也还没有建立起高度整合的法律共同体的状态下，遽然改弦更张甚至摧毁权力结构的做法必然要导致国家整体的震荡以及无穷无尽的灾难，其结局往往也是大崩溃以及各种次文化集团或者军事独裁者乘机出来填补权力真空的乱像。
一方面需要立即果断地推行深层次的、根本性的政治体制改革，另一方面又不能破字当头、偏激冒进，这是中国目前所面临的最大悖论。为了摆脱这样的两难困境，我认为需要按照组合最优化的思维方式对现有的客观条件和各种结构性因素进行重新定义和重新排序，在网络结构中最大限度地缩短功能要件之间的关系距离，使之达到最接近理想模式或者目标模式并且能发挥有关的预期功能的另一种组合形态。这样的制度设计是复合性的、多样化的，并且要求在实践中不断进行学习和自我调整，从而能够应对网络结构中各种不同的实际情形和需求，在关系网络的互动的复杂性和不确定性里把理论与实践结合起来，逐步改进对制度性组合方式的设计。
在今后中国的政治发展中，究竟应该怎样进行组合最优化的制度设计？对如此宏大的课题，这里只能提供一些初步意见和有助于今后共同探讨的重要线索。例如在引进合宪性审查制度方面，我曾经主张不妨以人民代表大会体制为前提，采取分两步走的方式，先设立直接对全国人大负责的宪政委员会，然后在使之演化成宪法法院 [33]。如果到此止步，那还是属于经验性渐进主义的范畴。换言之，在第一步的阶段如果仅仅由宪政委员会对与
宪法有抵触的法律进行解释性修改，或者提请全国人大以成文的方式明确修改基本法律，那么就有些太迁就现行体制的弱点，未能达到组合最优化的要求。为此我又进一步提倡了不同于经验性渐进主义的如下制度设计：
先由宪政委员会做出基本性法律条款是否违宪的审查结论（新生的结构性因素，包含合宪性审查司法化的契机）；如果全国人大常委会对认定某一法律条款违宪的审查结论不主张提交全国人大复议，就可以立即生效，反之则留待下次全国人大讨论决定，无论结局如何宪政委员会都必须服从全国人大的判断（与现有体制相衔接）。为了方便全国人大行使在合宪性审查方面的最终判断权，可以明文规定：宪政委员会对法律是否违宪的提诉的审查结论应尽量在每年3月上旬全国人大开会之前或者在会议期间做出（操作技术上的组合最优化）。为了维护宪政委员会的权威，也应该明文规定：全国人大要否决合宪性审查的结论必须取得全体代表的三分之二以上多数的赞成，即与通过
宪法修正案的加重多数表决的条件相同（决策程序上的组合最优化）。另外，为了预先防止提诉案件的爆炸性增加造成合宪性审查制度功能麻痹的危险，除了规定非常严格而细致的受理要件之外，在第一阶段似乎不妨首先只承认机关的提诉权（与建议权和要求权不同，是对现有制度的有限改良）；至于保障人权和公民基本权利方面审查程序的启动，则暂时由国家信访局来归口进行（对现有的结构性因素进行重新定义和重新组合），等等 [34]。
在第二步的阶段，应该设立
宪法法院，主要通过具体的基本权诉讼方式对违宪法律和法规进行审查，不断调整政治原则与技术性解释之间的关系以保证宪政体制的连贯性和协调性（新生的结构性因素，完成合宪性审查司法化的作业）。在这个过程中，司法权将得到明显强化，从而进一步促进审判独立原则的落实并有利于较快改善法官群体的素质（实质内容上的组合最优化）。只要能够真正提高审判机关的地位，充分保障其独立性和尊严，那么即使不对政治体制进行大张旗鼓的改造，权力结构也将逐步发生深刻的变化，司法权适当制约立法权和行政权的新格局就会自然形成（组合最优化的目标模式）。
引进合宪性审查制度对原来的权力结构、特别是人民代表大会体制没有直接的冲击，因此比较容易形成共识，也比较容易获得成功。这是中国政治改革的最佳突破口。在顺利实施这样的改造权力结构的举措之后（此处的先后关系主要是逻辑意义上的，就时间而言则有可能出现犬牙交错的情形），就可以根据社会发展的需求和现实条件，以群众参与的权利和行政答责的义务为基干对人民代表大会体制本身进行重构。在这里，组合最优化的近期目标模式是通过改宪程序尽早把全国人民代表大会和全国政治协商会议及其各级组织转化成主要对财政再分配的预算、拨款以及各种津贴进行实质性审议的公开论坛，即所谓“预算议会”[35]。不言而喻，有意促成这样的特征决不意味着全国人大将削弱根据
宪法规定而行使的立法权、决定权、任免权以及监督权 [36]，只是强调把以预算审议所谓突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状。全国政协当然也要继续发挥其现有的功能。
把各级人大和政协改造成这样活泼而透明的“预算议会”，至少有如下几点长处。首先是可以使政治改革直接与经济改革相衔接，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时的各种冲击力。其次，有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，逐步提高人民代表、政协委员从事政策竞争和参与政治决策的能力，避免民粹主义、“均富”、外交等容易情绪化的争点成为政治的基本对抗轴，造成民主政治夭折。再者，有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时，也加强政府独立面向社会承担行政问责义务和政治风险的能力。还有一个长处，这就是对全国预算案的实质性讨论会刺激地方政府以及各种社会势力对到中央的公共论坛进行讨价还价的兴趣，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力（这当然也暗示中央政府必须掌握足够的财源以及有权批发相当大规模的补助资金）。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。最后一点是假如预算的审议结果真能直接牵涉不同利益集团，那么对于利益代表的重视程度就会迅速提高，在这种情况下势必要出现民主党派重新分化和组合的可能性——执政党作为“全民党”重新定位和容许适度的党外竞争必然要导致民主党派通过合纵连横或者自我调整的方式争取比原有社会基础更广泛的民意支持，随之而来的将是要求采取直接普选的方式推举民意代表的社会呼声一浪高过一浪。
“预算议会”的制度设计思路的基本特征是首先尽量让代议制的讨论范围侧重于那些在不同利益群体之间进行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题（例如一党长期执政、防卫和亚洲安全保障体系、在国际经济摩擦中的让步幅度等）进行一定程度的非政治化的冷却处理——搁置争议，留待今后的适当时候去解决。换言之，这意味着执政党将要在经济方面切实保障公平竞争（自由原理）、公平分配（平等原理），并以此为前提条件与人民重新签订一个局部非政治化或者非对抗化（社会协调原理）的、利益民主主义式（社会保障原理）的社会契约。这样的社会契约的“标的物”是利益集团自由主义体制 [37]，但由于局部非政治化的制度安排，结果在权力结构上将呈现出法团主义协调（corporatist intermediation）的外貌 [38]，并且兼有更廉洁有效的吏治以及法律之外的非正式交涉这样相反相成的两个侧面。根据经济发展所带来的财富按照算术级数增长，而人们的对分配的期待和消费欲望按照几何级数增长的法则，作为新社会契约当事人一方的政府不得不肩负更多的责任来填补期望值与现实可行性之间的鸿沟，为此必然要形成和强化孜孜于国际贸易顺差积累并千方百计在经济发展中扩大税收的理财型态势。
