行政相对人参与行政立法之研究
赵锐
【摘要】文章研究了行政相对人参与行政立法之功能，介绍国外公众对委任立法的参与和我国行政相对人参与行政立法的现状，并在此基础上提出了建立我国行政立法听证制度之立法构想。
【关键词】行政立法；行政相对人；行政立法听证
【全文】
传统的行政法理论，在行政立法主体上，只限于对行政主体的研究，行政相对人被冷落一旁。在对行政权的监督控制方面，强调国家机关内部的事后监督，忽视了行政相对人对行政权监督的功能和由此带来的社会效果.。行政相对人对行政立法的参与，是行政法学视野中的新课题。国外行政立法制度和我国某些地方相对人参与行政立法的实例，表明行政相对人对行政立法的参与有助于合理控制行政立法权的滥用，提高行政立法的质量和实效。
一、国外的行政程序法中关于公众参与行政立法的规定：
行政立法权是行政机关的一项十分重大也非常必要的权力。从国外实践看，主要从议会的授权法、法院的司法审查和公民一方的程序参与，两个方面（三个途径）来加以控制。其中公民一方的参与是行政相对人的人权之体现，同时发挥了行政相对人的积极作用。
(一)、美国联邦政府制定法规的程序
1946年之前授权制定法规的各个法律文件中并没有统一的程序规定。美国联邦第一次统一政府制定法规程序的法律是1946年的《联邦程序法》。此法律规定了两种制定法规的程序，即：非正式程序和正式程序。
1、非正式程序。它包括以下步骤：（1）、公布拟稿。除法律规定的例外情况和紧急
情况外，行政机关必须把它所建议制定的法规草案内容，在《联邦登记》上公布，供公众评论。应当公布而未公布所制定的法规，由于程序上的严重缺陷而不能生效。（2）、给公众以评论的机会。公布政府法规草案之后，一般给与公众不少于30天的评论期限，草案内容所涉及到的利害关系人，可采用书面形式或口头形式发表意见或建议。行政机关在制定法规时，虽然必须考虑公众的意见，但不受公众意见的限制。（3）、公布最终政府法规。 最终法规是经过评论以后制定的规则，其必须在《联邦登记》上公布才能成为正式法规。
2 、正式程序：依《联邦行政程序法》第553节第三款的规定：原则上采用通告评论程序，一般情况下，必须举行审判型的口头听证程序，然而有时美国法律在授权行政机关制定行政法规时，同时规定行政机关在制定行政法规时必须采用听证型的审判听证程序，参加听证的利害关系人可与拟定政府法规的行政机关在行政法官的主持下，互相盘问、质证、辩论，以听证所认定的事实做为制定法规的唯一根据。这一司法化的行政程序即为正式程序。
美国行政立法程序法律制度以公众对行政立法的参与为核心，保障公众对行政立法的参与和政府立法行为的公开化和透明化。正式的行政立法程序倾向于保障公民的参与权利而将行政效率放在其次。非正式程序则既是公民参与的最低限度，又是兼顾民主与效率的折衷选择。从美国的做法来看，制定行政规章有起码的程序制度保障公民参入， 能让他们表达自己的意见，但不完全拘泥于复杂、严格的正式程序，一般适用简便的通告评论非正式程序。这种制度值得我国借鉴，美国行政法学家，施瓦茨评价认为：联邦行政程序法事先通告是为了保证规章的成熟性、合理性，实践证明，这是有益的,该法把制定规章的程序民主化了但并没有规定太多繁琐的程序,因而保留了它的灵活性。
