三、最低限度协调原则的适用范围
(一)最低限度协调原则与设立和服务自由
欧盟金融服务法在两个层面上为金融服务单一市场提供了法律保障。一方面,《欧共体条约》中的一般禁止性规定为各成员国设定了确保设立和服务自由的不作为义务。这是一种不以法律协调为基础的消极一体化方法。鉴于上述一般禁止性规定且具有直接适用的法律效力,欧洲法院可以据此认定成员国监管规则的合法性。 [12]另一方面,金融服务指令对各成员国的监管标准进行了最低限度的协调。这是一种积极的一体化方法,能够为跨境金融服务事先确立单一的法律框架。分析最低限度协调原则与设立和服务自由的关系将有助于明确这一原则的适用对象,对于一体化方法的正确选取有着重要意义。
实践中,限制服务贸易的措施可能是歧视性的,也可能是非歧视性的。上述一般禁止性规定最初是仿效《1947年关贸总协定》中有关最惠国待遇和国民待遇条款制定的,主要针对的是歧视性的贸易限制措施。[13] 因此,这一类贸易限制措施不需要进行协调。但是,这也并不意味着那些因各成员国监管标准不同造成的非歧视性贸易限制措施都必须进行协调。随着司法实践的发展,上述一般禁止性规定也开始适用于非歧视性的贸易限制措施。[14] 在Cassis de Dijon案[15] 的判决中,欧洲法院强调,各成员国有权在非歧视的基础上,以维护“共同利益”(general good)为由对设立和服务自由作出限制性的规定。据此,只有那些合理的非歧视性限制措施才需要进行协调,而不符合共同利益的非歧视性限制措施同样不需要进行协调,欧洲法院可以直接宣告其非法。正如有学者指出的那样:“如果与目的地成员国法律的有关规定相比,来源地成员国的法律规定具有相当性,那么目的地成员国就应承认后者的有效性并不得采取限制性措施;如果目的地成员国法律的有关规定不具有相当性,那么只有基于与公共利益有关的重要理由,目的地成员国才能够制定限制性规则。只有在后一种情况下,才有必要进行协调。” [16] 由此可见,最低限度协调是一种补充性的一体化工具,而《欧共体条约》中的一般禁止性规定是实现设立和服务自由的最终手段。
(二)最低限度协调原则与成员国国内立法
最低限度协调原则与成员国国内立法的关系反映了金融服务指令的覆盖范围,即遵循最低限度协调原则制定的指令是否穷尽地涉及了某一领域的所有监管事项,从而排除了成员国自主立法的可能性。正确地分析这一问题对成员国立法技术的选用以及正确评价成员国金融监管标准与共同体法的一致性有着重要的意义。
如果在特定领域中,欧盟立法机构尚未制定指令,那么成员国就可以进行自主性立法,欧洲法院也只能依据上述一般禁止性规定来评价成员国自主制定的监管规则与共同体法的一致性。例如,在《投资服务指令》生效前,共同体立法没有对各成员国有关投资公司许可和审慎监管的规定进行协调。因此,在Commission v. Italy案[17] 的判决中,欧洲法院认定意大利法律中关于从事可转让证券交易活动的投资公司必须在该国设有注册机构的要求违反了《欧共体条约》中的一般禁止性规定。
如果在特定领域中,欧盟立法机构已经制定了指令,那么成员国也必须考虑有关指令是否涉及所有的监管事项,以决定就特定监管事项是进行自主性立法,还是进行执行性立法。例如,《银行业综合指令I》对信用机构的许可和审慎监管标准进行了协调。根据该指令第40条第5款的规定,主管部门应当确保信用机构每年至少两次计算其偿付能力比率。在这种情况下,成员国就只能以上述规定为基础进行执行性立法了。但是,《银行业综合指令I》并没有完全涵盖所有监管事项。例如,该指令并未协调各成员国有关信用机构对其业务进行广告宣传的规定。在这种情况下,成员国仍然可以通过自主性立法对信用机构的广告宣传活动进行监管。这时,就只能依据《欧共体条约》中的一般禁止性规定来认定成员国自主制定的监管规则与共同体法是否一致了。
|