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(二)最低限度协调
最低限度协调是相互承认原则得以实行的前提条件。在欧盟金融服务法中,最低限度协调是指在金融服务监管的关键领域或者基本要素方面,通过制定指令的方法确立一系列能够为各成员国普遍接受的最低标准,从而使各成员国直接影响共同市场建立和运行的法律、法规或者行政规章趋于一致。实行相互承认原则,须以各成员国监管制度具有相当性( equivalence) 、相似性( similarity) 、一致性( compatibility)或者至少存在某种程度的可接受性( accep tability)为前提,即要求成员国之间相互信任对方监管制度的充分性,而这种相互信任的制度只有通过最低限度地协调各成员国金融监管制度的方式才能够建立起来。欧洲金融业一体化的早期实践表明,采用“完全协调”( full harmonization)的原则需要触及各成员国金融监管政策的核心内容,必然会带来高昂的政策成本,短期内也无法实现。而且,金融监管标准的“完全协调”忽视了市场机制的作用,有关各方的利益在立法程序中难以得到充分的考虑和合理的平衡,由此建立起来的监管框架不一定是最有效率的。只有以“最低限度协调”为基础实行相互承认,才是现实可行的,也才能够为金融监管规则的进一步协调建立良好的制度基础。
进一步分析,以金融监管规则的最低限度协调为基础实行相互承认,还会为“竞相提高标准”( race to the top)的管制竞争留下一定的空间。金融服务涉及风险的转移和承担,金融产品的信息特性决定了信息不对称的问题在金融服务活动中表现得非常突出。除了法律壁垒以外,消费者获取的信息不全面或者对特定金融机构的信心不足是跨境金融服务最重要的障碍。为了增强社会公众对本国金融机构的信心,维护本国金融服务业的声誉,成员国往往会采用比最低标准更为严格的监管规则,且这种做法已得到欧洲法院的认可和支持。[29] 其结果是,在以最低限度协调为基础的相互承认原则下,协调的过程是自下而上的,其意义不仅在于促进金融机构之间的竞争,更在于促进各成员国监管制度之间的竞争。这种竞争最终能够引导各成员国监管规则实现自发的协调。正如有学者指出的那样:“相互承认原则抑制了贸易保护主义倾向,能够防止管制竞争偏离正确的方向”,因为“‘竞相降低标准’的管制竞争是有限的,而‘竞相提高标准’的管制竞争是无限的”。[30]
三、相互承认原则的确立和推行
(一)早期的一体化原则
在欧共体法中,“相互承认”一词最早见于《欧洲共同体条约》中有关专业资格的规定。[31] 然而,相互承认原则的正式确立却是欧共体内部市场一体化方法演进的结果。在市场一体化的早期阶段,雄心勃勃的欧共体立法机构试图通过制定金融服务指令建立起一种高度集中的体制,以实现各成员国金融监管规则的“完全协调”。于是,这一时期的金融业一体化立法主要遵循了国民待遇原则,并采取了东道国优先的监管模式。例如,《1973年银行指令》规定,各成员国应当取消限制,使来自其他成员国的金融机构能够获得与东道国国民“相同的竞争条件和相同的权利”。[32]
事实上,实行国民待遇并不足以消除跨境金融服务的法律壁垒,因为各成员国监管规则的差异仍然存在。虽然有关金融服务指令在特定的领域中对各成员国的监管规则进行了协调,但金融机构跨境设立机构和提供服务仍须经东道国另行许可,而且重复监管和监管真空的问题也都未能得到有效的解决。更重要的是,当时的国际金融市场环境决定了欧共体在推动金融服务自由化方面还缺乏丰富的经验,对完全协调各成员国金融监管规则的难度估计不足,而《欧洲共同体条约》又规定了“全体一致”的表决程序。结果是,内部市场一体化的进程非常缓慢,到20世纪80年代初几乎陷于停顿。
(二) Cassis de Dijon案:一个里程碑
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