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美国行政立法程序的模式选择与变通

  3位法官的反对意见认为,法律中并不存在避免追溯力的“普遍原则”,且多数意见并没有坚持其所宣称的普遍原则,而只是适用了利益平衡标准。行政机构的确享有广泛的自由裁量权以选择规定新标准的方式,但这种灵活性反而表明它没有理由通过裁决以具有追溯力的方式规定新标准,因为和法院不同,行政机构完全可以通过不具备追溯力的制规达到同样目的。第一,既然联邦能源委员会已经考虑了有关问题并确立了有关规则,那么法院一般不允许重新解释具有追溯力。第二,委员会的解释是一个180度的大转弯。多数意见混淆了“确立”和“长期”两个不同概念,两者未必有任何必然联系。第三,原告其实已经由行政法官根据市政优先原则裁定而获得了许可权,因而委员会的转变损害了其信赖利益。事实上,委员会之所以发生如此剧烈的态度转变,是因为在行政法官决定前3天正好发生委员会改选,委员会成员构成发生了较大变化,而多数成员不同意前任委员会在听证阶段作出的决定,因而请求司法部副部长提出由最高法院终审,但最高法院没有下达调卷令。在不得已的情况下,委员会最后才自己以3:2推翻了先前的听证决定。多数意见回避了这个关键事实,但原告却因委员会的出尔反尔而在过去两年中耗费了大量准备工作。第四,原告是专门为了获得水力发电许可而成立的市政企业,而委员会具有追溯力的新解释却剥夺了它这项利益,因而对原告的负担不可谓不重。反对意见认为以上四点都表明法院不应该允许新解释的追溯力,且这四点理由并没有为第五点所平衡,因为本案解释的追溯力根本不存在立法所要求获得的利益:国会明确规定,市政优先的取消并不对本案的判决产生任何影响。
  3. 解释变更的追溯力
  在2001年的判例中,[27] 麻风病基金会开除了两名雇员,该决定被NLRB指控为不正当雇佣行为。《全国劳动关系法》第七条规定,雇员应有权参与集体谈判或其它形式的互助或保护。在1975年的案例中,[28] 最高法院把第七条解释为授权加入工会的雇员在调查谈话时邀请工会代表参加,如果调查有可能导致制裁行为。对于非工会雇员是否具有这项权利,NLRB一直举棋不定。1982年,NLRB把类似的权利扩展到未加入工会的雇员,授权他们邀请同事参加可能导致制裁的调查谈话。1985年,它却作出了相反的决定,拒绝把Weingarten案发展的规则适用于没有受到承认或认证的工会。三年之后,它肯定了这一做法。但在本案,NLRB再次改变了主意。麻风病基金会的非工会雇员要和其上司谈话,因而邀请其同事参加,但遭到上司的拒绝。该雇员宣称,没有同事参与,他就拒绝面谈,并停工一天,结果遭到开除。NLRB重新解释了第七条,再次把Weingarten规则适用于非工会雇员。
  麻风病基金会提出了两点反对意见。第一,NLRB对第七条的解释抵触了Weingarten案的判决。法院没有接受这一主张,因为Weingarten判决并没有处理非工会雇员的代表问题。根据1984年的Chevron决定,只要行政机构对法条的解释处于合理范围之内,就应该受到法院的肯定。在本案,NLRB对第七节的解释显然是可能解释的一种,且其有效性并不因为NLRB的立场前后摇摆就受到削弱。第二,即使NLRB的解释有效,它不能适用于本案,否则就违反了禁止追溯力的原则。法院接受了这一主张,判决NLRB对本案的决定无效。立法行为是否可以具备追溯力,取决于有关立法的性质。如果以前的规则是“合理清楚”(reasonably clear),那么取而代之的新规则一般只能适用于以后的事件,以“保护那些对以往规则的依赖者的确定期望”;相反,对于现行规则的“新的适用、澄清和附加”,则可以具备追溯力。根据这一区分,法院认为本案中的先前规则无疑是“合理清楚”,也就是NLRB将拒绝对非工会雇员适用Weingarten规则。因此,基金会不同意雇员同事的参与在当时并不违反任何法律,因而不应承担任何法律责任;有关雇员自作主张拒绝面谈并停工,理应遭到处罚,而基金会没有义务为他们提供任何补偿,否则就构成了“显失公正”(manifest injustice)。
  四、“公布性规则”
  行政解释的一种方式是通过发布各式文件。如果不构成规则,这些文件无须通过非正式制规程序,而只需要公布于众,因而有时也被称为“公布性规则”(publication rule)。在日常管理过程中,行政机构经常需要为被调控者提供法律解释。因此,公布规则的数量远远超过了联邦行政记录,并很少在诉讼中受到挑战。[29]


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