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近二三十年来，美国的制规数量增长显著。到1970年代末、卡特执政的最后两年，制规提议的数量达到了高峰，每年有5000多个这样的提议发表在《联邦法规记录》的“所提议规则”栏目。到里根和布什阶段，这一数字下降到3000多件。在这些制规提议中，当事人参与的积极程度各有不同。涉及到堕胎资助方面的规则先后共收到过75000条评议，而一般的环境制规只收到几十条。[6]
2． 制规的模式选择
按照部门分工，制规的内部过程有4种模式。第一种是“小组”(Team)模式，其基本决策单元是由机构内部的各部门代表组成。第二种是“等级”模式，一般由一个办公室负责几乎全部的制规事宜。第三种是“顾问”模式，由一个办公室主要负责，但它可以根据需要征求机构内其它部门的建议。第四种是“对抗”(adversarial)模式，机构内持不同看法的不同部门在对抗程序中挑战对方。尽管不同模式都获得一定程度的采用，小组模式相比而言最为常用。它明显的优点是能使机构综合多种渠道的信息和分析加以决策，并在和谐合作的气氛追求共同的目标。其最显著的缺点是决策权的“下放”，使得中下层工作人员掌握了制规的自由裁量权。如果不同部门的代表取得了一致共识，机构的领导阶层很难在政策上有所作为。
更基本的是，按照行政程序法的规定，制规在理论上分为正式与非正式程序。但实际上，绝大多数制规都是非正式程序。由于正式程序极其冗长烦琐，国会极少明确要求制规过程经过正式听证。几乎唯一的例外是《联邦食品、药品和化妆品管理法》，它明确规定管理局的决定必须“基于听证记录的实质性证据”，并详细说明所依据的事实认定。这类要求被认为显然要求正式听证。但由于正式制规程序极为复杂烦琐，因而行政机构在实践中尽量采取变通的方式。然而，国会可以在第553条的非正式制规程序之上规定更多（但又比正式制规程序更少）的“混合程序”。
在1973年的案例中，[7] 1913年的《州际贸易法》授权州际贸易委员会“在听证后”制定铁路运输规则，包括合理运费。委员会确定运费的权力原先被认为仅限于根据铁路运输的利润而确定一个可接受的数额，但由于车皮长年短缺，国会于1966年修正了《州际贸易法》。新法扩大了委员会的权限，授权它规定一个公司借用另一个公司车皮的租费。委员会据此制定规则，拟改变确定运费的标准，将考虑因素扩大为鼓励及时归还车皮及购买新车皮的动机。规则草案允许铁路公司在60天内递交书面评论，并在说明具体需要和所要产生的证据的前提下申请当面听证。两个铁路公司申请当面听证，但委员会没有批准，并在书面评论结束后发布了修改现行规则的报告。原告和联邦地区法院认为，《州际贸易法》的“听证”要求表明委员会必须适用行政程序法第556(d)条的正式听证程序，但最高法院在前一年的案例中已经否定了对《州际贸易法》的解读，且1966年的修正并没有改变听证要求的性质。虽然国会立法不需要机械重复“基于记录”的听证这几个词才引发正式听证，但《州际贸易法》的“听证”一词确实不意味着全套的正式听证程序。“听证”这个词的含义很多。行政程序法第553条排除对解释规则、一般政策说明或机构组织规则的听证要求，但如果有关法律要求“通告或听证”的仍然需要经过非正式制规程序。这里的“听证”显然不包括口头陈述证据或当面对质证人的权利。因此，作为要求“听证”的《州际贸易法》也不能被理解为要求这些正式听证程序的要素。最后，最高法院在以前的判例中曾根据第五和第十四修正案的正当程序条款，要求行政裁决经过当面听证程序。但比较1908年的““道路改良收费案”和1915年的“财产估价增值案”这两个经典判例，[8] 法院认为本案显然属于制规而非裁决程序，因而并没有违反对原告的正当程序保护。
二、通过解释改变规则？
《联邦行政程序法》把“解释性规则”(interpretative rules)和“一般政策说明”(general statement of policy)排除于通告与评议要求之外。由于这些解释或文件不需要经过非正式制规程序，行政机构理所当然有动机加以利用。相当熟悉的现象是，“国会通过了措辞宽泛的立法。行政机构接着通过包含宽泛措辞、模糊标准之类的规章。然后随着岁月流逝，行政机构发布文件、指导或备忘录，解释、定义并经常扩展规章里的命令。一份指导性文件可能产生另一份，等等。在行政机构提供越来越多关于什么是规章要求被调控团体要做的细节过程中，规章里的几句话可能产生几百页文字。法律的制定没有通告和评议，没有公共参与，也没有在联邦行政记录或联邦规章全典上发表。”[9] 但法院已经确立的规则是，行政机构不能通过“解释”实质性地改变规则，以规避程序法的通告与评议要求。
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