美国行政立法程序的模式选择与变通
The Model Selection and Flexibility in the Process of American Administrative Legislations
张千帆
【摘要】本文探讨美国行政立法程序的不同模式选择和程序变通的界限，以及司法审查在保证行政程序合法性过程中的适当作用。美国经验显示，行政行为的合法性要求行政政策的制订能够有效地调整不同的社会利益，并在发展实体规范的过程中考虑所有相关利益。由此推出一系列行政法原则，尤其是行政决策在程序上的透明度，包括行政规范的及时公布、程序公开、说明理由、行政决定在事实与法律上的逻辑关联。
【关键词】美国行政程序法；制规；行政解释；公布性规则
【全文】
行政立法或“制规”(rulemaking)是美国行政程序法的一项重要内容。这是因为现代议会立法往往只能提供一个原则性框架，具体细节需要通过行政规则(rule)或规章(regulation)进一步细化才能有效实施。为了保证规则和规章符合社会公共利益，《联邦行政程序法》规定了制规过程的公共参与，且这项要求受到严格的司法监督。问题在于，虽然规则一般是对有关授权立法的解释，但解释却不限于规则这一种方式。行政机构也可以不通过制定规章，而是通过个案裁决(adjudication)来解释立法。在“公司内部交易第二案”，[1] 美国最高法院明确判决证券交易委员会有权通过裁决来建立禁止内部交易的规则。行政机构具有广泛的自由裁量权来选择执法方式，通过发展个案而非制订普遍规则来创立新的原则，且法院不应干预这项权力。这样就产生了下列问题：行政机构是否可能通过裁决（而非制规）来回避公共参与的程序要求？司法机构应如何看待这类制规程序的“变通”？
本文探讨美国行政立法程序的不同模式选择和程序变通的界限，以及司法审查在保证行政程序合法性过程中的适当作用。美国经验显示，行政行为的合法性要求行政政策的制订能够有效地调整不同的社会利益，并在发展实体规范的过程中考虑所有相关利益。由此推出一系列行政法原则，尤其是行政决策在程序上的透明度，包括行政规范的及时公布、程序公开、说明理由、行政决定在事实与法律上的逻辑关联。
一、抽象行政行为的制定
1． 历史背景
一般认为，联邦行政程序法是对立政治势力之间的“交易”。[2] 这并不是说所有的政治斗争最后都会产生作为交易的法律制度。譬如1930年代初期，改革派和保守派之间的交锋最后是以改革派的压倒性胜利而告终的。但到了第二次世界大战之后，新政所形成的基本共识已不容质疑，争论变成是改革派（主要是民主党）内部的自由派与保守派，而两者都接受了行政国家观念，因而妥协是可能的。行政程序法把行政法的所有问题分为3部分。对于政府行为直接影响特定当事人权利的裁决，保守派赢得了胜利。尽管关于独立行政法院的建议没有被采纳，裁决是由相对独立的行政法官作出准诉讼过程，并受制于比较严格的司法审查。对于制规，自由派赢得了全面胜利。制规是准立法而不是准司法过程，且不产生可被司法审查的记录，而极为宽松的审查标准也使得机构的决定极易维持。行政立法程序也远比国会立法简单。国会通常要对拟制的立法进行当面听证，并在听证前就有一个完整的草案。APA仅要求行政机构通告其制规意向，而无须提交草案，且只需要对规则终稿提供一个“简明和普遍”的说明。
正如某些学者和法官注意到，联邦行政一个最为引人注目的趋势是从裁决向制规的过渡。[3] 这一趋势的最重要原因是实体法的新发展，这些法律寻求工业界或全国的消费者、工人或环境。由于许多这类立法把实体标准的规定的留给有关机构，行政机构必须进行制规，而除了行政程序法以外，国会一般并不规定更多的程序规则。由于国会授权的措辞宽泛，法院一般不可能发现机构规则如此缺乏理性，以至构成“任意”(arbitrary and capricious)。当然，对于某些具体问题的决定——例如什么化合物构成致癌物质，只是通告和评议是不够的。法院一般还要求发展补充性取证程序。[4]
在2002年的判例中，[5] 农业部根据《食品安全法》规定了2000年度对糖类作物生产商的“分类支付”(payment in kind，简称PIK)。种植甘蔗的农民起诉PIK未经过通告与评议程序，农业部则辩称PIK并不构成“规则”，因为它只是一项“孤立的行政行为”，并不影响农业部以后的行为，且对当事人以后也不会产生影响，因而相当于非正式裁决，无须经过非正式制规程序。哥伦比亚特区上诉法院反驳了农业部的理由，判决PIK属于范围广泛的“规则”的一类，因而农业部不能回避行政程序法的要求。程序违法的通常救济是撤消并重新开始制规，但由于2000年的PIK发布后，农作物已经根据这一政策下田，“生米已经煮成熟饭”，因而法院不能简单撤消，而是发回农业部让其解释对制规程序的忽略是否具备良好理由，例如时间紧迫。
