3．基金统筹层次低，整体调剂能力弱
根据西方发达国家的经验，应该在相当高的层次建立社会养老基金的统筹制度，以实现社会调剂功能。但一方面目前中国大陆只有北京、天津、上海、福建、河北等地方真正实现了省级统筹，而大部分地区则还处于县、市级统筹 ；另一方面即使建立省级统筹的，其基金调剂力度也非常小，究其原因，主要是受财政体制影响，一些地方政府以及有关部门的领导，从本地区的经济利益出发，阻碍基金上缴，妨碍了省级统筹调剂能力的正常发挥。 这就大大减弱了制度分散风险的能力，削弱了社会保险互助、互济的功能，不利于统一制度的贯彻执行。
4．养老保险的覆盖面还比较窄
目前中国基本养老保险的覆盖范围主要是国有企业和集体企业的职工，而外商投资企业、私营企业职工和个体工商户及进城务工的农村劳动力等城镇从业人员却很少或根本没有参加养老保险社会统筹。 国家机关、事业单位和社会团体等的养老保险制度改革进展也十分缓慢。据统计，国有企业参加基本养老保险的比例为99％，集体企业为70％，外商投资企业和私营企业为40％和20％；1985年底国有企业、集体企业和其他经济单位在职职工和离退休及退职人员之比分别为7．7：1、7：1、8．8：1；1990年底分别为6．1：1、6．3：1、14．9：1 1995年底分别为4．6：1、5．0：1、12．2：1；1997年底分别为4．1：1、4．5：1、11．9：1 1998年底分别为4．9：1、3．1：1、8．0：1。由于参保的国有、集体企业多，离退休人员多，基本养老保险负担系数大，这必然造成基金缺口加大。而且可以预见，随着人口老龄化的进一步发展，这种趋势也会呈扩大之势。如不能尽快扩大养老保险覆盖面，降低基本养老保险基金负担系数，基本养老基金将难以继续有效支撑社会养老事业的运转与发展。
5．养老保险基金的管理方式和投资运营策略有待调整
目前，中国基本养老保险基金还是由政府来管理和运营的。由于在基金管理方面存在很多的问题，挪用与挤占基金现象时有发生。据查，截至1998年底，全国直接被挤占挪用的养老保险基金49．2亿元，1999年上半年收回10亿元，回收率仅为20％。在基金运营方面，由于资本市场的不成熟，养老保险基金的投资渠道被限制在存银行、买国债等有限的范围内，基金的保值增值不仅难以实现，甚至还有可能受到通货膨胀的影响而出现基金贬值，不利于养老保险制度自我保障能力的提高。
6．其他问题
现行养老保险制度在实施过程中，还存在其他问题，如多层次养老保险体系结构不平衡、管理体制不顺、支付水平低下、养老内涵狭隘等问题，但上述五个方面的问题是最突出，也是最难解决的。这些问题在一定程度上阻碍了中国经济体制改革，特别是国有企业改革的进程。简单分析造成上述问题的直接原因，主要有两点：第一、经济体制转型和人口老龄化的双重压力，给部分企业带来经济困难；第养老保险立法不完善，制度实施的强制力不够。因此，在推进体制改革的同时，也要加强立法与执法力度。
三、日本看护保险制度对中国大陆养老制度的发展与完善的借鉴
尽管看护保险存在许多问题，但日本政府针对日本社会老年问题突出的状况，将养老保险从以资金运作为主的“年金制”保险制度层面发展为以生活关护为主的“看护制”操作层面，并运用市场化的理念为老年人提供生活服务，对我国社会的养老保险事业具有一定的借鉴意义。
(一)养老保险制度必须由制度层面推进到操作层面
老年人作为社会上的弱势群体，由于年老体弱，难以凭自己的力量抵御生存风险的冲击，而一个健全、美好的社会，有责任为老年人建立起抵御生存风险的制度保障。我国《
老年人权益保障法》第
二十条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”制度作为人类社会活动的规范体系，不仅包括一定价值原则、道德观念和明文规定的制度设计，更重要的是还包括通过一定的组织实体和物质手段来操作的制度实现。养老保险作为现代文明社会的一种制度安排，同样包括制度设计和制度实现两个方面，即一方面通过国家相关政策法规和机制设计明确规定养老保险的组织、管理和资金运行；另一方面还要通过一定的组织保障和政策落实确保养老保险的制度实现。通过前面对日本看护保险制度的介绍，我们可以看出，日本的养老不仅在制度上进行更为先进的自我完善，而且这种制度与完善之处都基本具体落实到实际操作中去。与之相比较而言，中国大陆的养老制度很多还停留在制度层面上。例如孤寡老年人敬老院制度，虽然很多地方建立了敬老院，但由于经费以及其他因素，很多的敬老院空荡无人。因此，中国大陆应在今后养老实践中积极推动制度向实际操作的转化。
