二、行政不作为的构成
在
行政复议法和
行政诉讼法受案范围中关于行政不作为的规定基本一致，简单概括分别是行政机关不履行许可职责、保护职责和救济职责，在决定（判决）的类型中，
行政复议法规定，“被申请人不履行法定职责，决定其在一定期限内履行”，
行政诉讼法规定，“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”。因为履行法定职责的要求之一就是在法定期限内，程序是履行法定职责的应有之义，所以不按一定程序，不按法定期限要求的拖延履行职责就是不履行法定职责。从上述法律的规定看，行政不作为都是围绕“不履行职责”这个中心展开的。
“行为”可以从哲学意义、自然属性上定义，并根据一定的标准分为“作为”和“不作为”，但是这种区分并不能直接运用到法学领域。在法理学上，作为与不作为的区分是就法律行为的方式进行评价的结果。（14）行政行为是行政机关以一定的程序行使行政职权，履行行政职责所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为。行政职权是行政行为区别于其他法律行为的关键标准。行政职权不同于民事权利等其他权利，民事权利等其他权利的行使与否是权利人的意志所决定的，而行政职权同时也是行政职责，是国家法律法规赋予的，行政机关必须履行的义务。法律视行政不作为为“行为”，是因为行政不作为是对行政职责的违反，是应当作为而不为。只有当法律法规规定了“作为”的义务，行政不作为才具有法律评价的意义，如果法律上没有积极作为的要求，则没有必要对这种“不作为”的状态加以法律评价，否则“行政不作为”这个概念就失去了法律意义。行政不作为违反的职责虽然来自于法律的规定，但必须是现实的义务要求。行政不作为违法，以现实的行政作为义务存在为前提，以行政机关能够履行而未履行为必要。（15）
1、存在行政法律关系是行政不作为成立的前提。行政法律关系是行政法的核心，从行政法律关系视角描述、解释、评价行政法现象，抓住这一核心，就能把握行政法的本质。（16）分析行政不作为也应以行政法律关系为起点，行政机关如实施某行政行为，必须是行政法律规范上抽象的、一般的职权职责变成现实的、具体的职权职责。只有当特定的法律事实出现，导致法律规范中的行政职责成为现实中行政机关必须履行的具体义务时，也就是形成行政法律关系时，始能构成行政不作为。行政不作为在行为作出的方式上完全有别于以作为形式表现出来的行政违法──它的存在并不依赖于特定有形动作的作出，而是取决于作为义务的存在以及一定法律事实的成就。（17）所以行政法律关系是判断行政不作为的关键，因为厘清行政法律关系，则明确了行政机关的职责，进而可认定行政机关是否履行了职责。
2、行政机关有履行法定职责的可能性，是指根据客观情况，不存在不可抗力等特殊的事由阻碍行政机关履行职责，例如行政机关不知悉某违法行为的发生，则不能以行政不作为承担法律责任。《国务院法制办公室对国土资源部<关于请明确行政复议案件审查程序有关问题的函>的复函》(国法函〔2003〕203号)中提到，“因防治非典型肺炎疫情，致使行政复议机关无法正常开展调查核实证据工作，或者妨碍申请人、第三人依法行使行政复议参与权并且该当事人明确表示不放弃相应权利的，行政复议机关可以决定在疫情持续期间中止有关行政复议案件的审查，并通知申请人、被申请人和第三人。”可见，不可抗力亦可成为行政机关“不作为”的合理理由。
