公益诉讼在古罗马时期就已产生，它是与私益诉讼区分而言的，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。[9]因为市民及有关团体组织是公共社会的组织部分，有享受公共利益的权利，国家利益、公共利益、个人利益之间有密切的联系，当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，按照“有权利必然有救济”的原则，保护公共利益的诉讼制度也就应运而生。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。
国外的公益诉讼制度的理论与实践有两种主要的模式：一种是英美法系模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。如美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度，[10]即当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以授权任何人提起诉讼解决这类争端，而受到授权的人即相当于私人检察总长。1986年修改后的《反欺骗政府法》规定任何个人或公司如发现有人欺骗美国政府，都有权以国家的名义控告违法的一方；《谢尔曼法》和《克莱顿法》规定任何人均可以对反托拉斯的行为起诉；《联邦采购法》规定任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼；等等。另外，美国的集团诉讼制度将人数不确定但各个人所具有同一事实或法律关系的当事者拟制为一个群体，群体中的一人或数人提起诉讼视为代表整个群体所提起，判决效力扩及群体中的每个个体，[11]其目的是重在保护社会公共利益。可见，美国已经形成了一套比较完备的公益诉讼制度。英国在当事人资格的宽限方面也取得了不小的进步，着重保护公共利益，韦德教授指出特别救济不仅为了私人利益，而且是为了公共利益而存在，它是公法制度的核心。[12]上诉法院院长德宁亲王对此也予以赞同。[13]加拿大法院在Thorson诉A．－G．一案中也确立了类似公益诉讼的模式。
另一种是大陆法系诉讼模式。这种公益诉讼模式主要存在于行政诉讼领域。大陆法系国家针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为，采取了民众诉讼或客观诉讼的公益诉讼模式，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行审查。法国的越权之诉只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人的个人利益。日本的民众诉讼是指国民要求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为，并以选民资格及其他与自己的法律利益无关的资格而进行的诉讼，[14]根据《行政案件诉讼法》的规定，它包括公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《
宪法》第
95条的居民投票诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼。[15]
