简论公益诉讼
周永军
【关键词】诉讼制度；公益诉讼
【全文】
公益诉讼[1]，近年来随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现和引起的广泛社会关注，而逐渐成为一个司法热点话题。遗憾的是，公益诉讼在我国立法上仍是一片盲区，与法学理论者的大胆创意相比，司法实践显得过于谨慎和保守，难以有所突破，使法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些违背公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。笔者认为，从保护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，应当尽快建立我国的公益诉讼制度。为此，笔者比较研究了国外的诉讼模式，整合了国内学者的一些观点，以期对我国公益诉讼制度的建立和发展有所裨益。
一、公益诉讼概述
就诉讼活动的救济对象和行为模式而言，诉讼包括公益公诉、公益私诉、私益公诉、私益私诉，前两者即为公益诉讼。在实践生活中，侵害国家利益、社会公共利益的行为不在少数，缺乏了公益诉讼的诉讼制度是不完整的诉讼制度。关于公益诉讼的定义，目前比较成熟的有两种说法，一种是以中国人民大学法学院王斐民为代表的“救济对象广义说”，认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益（“广义说”的另一种观点，他人利益是指“不特定的他人利益” [2]）的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动[3]；另一种是“救济对象狭义说”，认为是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范[4]。两者相比，各有可取之处，又均有值得商榷之处。“广义说”对起诉资格把握得比较准确，但将救济对象延伸至个人利益领域，这与私法自治原则不相符；“狭义说”准确理解了救济对象的范围，但对起诉主体的理解过于宽泛，事实上不是所有的组织和个人均能起诉，如法院自身、无行为能力人。因而，笔者认为公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。公益诉讼涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼领域。公益诉讼与国家利益、社会公共利益休戚相关，在实践中主要是针对垄断经济、不正当竞争、环境侵权、违反消费者保护等违反公序良俗的公共性违法行为而设置的诉讼救济途径。
公益诉讼与私益诉讼相比，有其明显的特点：⑴保护对象的公益性。这是公益诉讼区别于私益诉讼的一个明显标志。公益诉讼保护的是国家利益、社会公共利益等公益，虽然有的公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但其与公益相比显然是微不足道的，公益诉讼以着重保护公益为其本质特征，凡是侵犯公益的违法行为均在公益诉讼的可诉对象之列，不审查纯粹是侵犯私益或以侵犯私益为主、侵犯公益为次的违法行为。而私益诉讼只能保护的是法人、其他组织和公民个人的私益，不能对侵犯公益的行为进行审查处置。⑵起诉主体的广泛性。根据私法自治、“不告不理”原则，私益诉讼只能由权利直接被侵害者自身进行起诉，权利主体有选择诉讼的权利，也有放弃诉讼的自由，别人不能违背权利人的意思表示，越俎代庖地进行诉讼保护。而公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他机关、团体、个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提起诉讼，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。有权利即应有诉权，否则，违反公益的行为得不到有效制裁，“无救济即无权利”，公众将无法行使享受充分的公共利益的权利。⑶诉讼影响的深远性。私益诉讼解决的是双方当事人的利益纷争，诉讼结果只调整当事人之间的利益冲突，影响当事人之间的利益平衡，一般不会产生大面积的社会影响。而公益诉讼争议的利益通常具有公共性和集合性，代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业、垄断经营的单位、公益性服务机构的重大决策调整、重大行为改变，甚至是修改某项法律法规，这种诉讼效果已经不仅仅针对过去，而且有指向未来的意义。[5]如美国发生的一起公益诉讼,使政府投资1亿美元的水库工程因危及特殊鱼类物种保护而被迫停建。因而公益诉讼具有更高的诉讼价值和社会价值。⑷诉讼双方力量的失衡性。公益诉讼的原告一方多是普通的社会团体、公民个人，而被告一方往往是掌握着某种特有权力的部门（如税务机关、建设规划机关）或大型的企事业单位（如铁路运输、电信、供电行业），原、被告双方的力量对比明显不均衡，而这种失衡性往往会干扰审判机关的司法视线，使诉讼双方在诉讼过程中受不到平等的对待。因此，对处于劣势地位的原告一方，在诉讼活动中给予更多的救济保护，在举证责任、诉讼费用承担等方面给予宽限的要求，平衡双方之间的力量对比。
