一、陷入困境的信访

　　信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度，例如法定的行政中介人制度、俄罗斯的投函政治制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等。但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。

　　信访制度已经与新中国同在了半个多世纪，它发端于1950年代，一直延续至今。依应星的研究，它大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段，[1]这大致是可取的。1950年代，在传递社会信息与解决纠纷的制度严重缺失的条件下，信访是一个有用的制度，它表达是新的政权与人民之间的亲密联系，同时是官员凭新理念解决社会纠纷的一个高度灵活与随意的制度。在一个缺乏起码民刑法律与宪法的动员型社会中，它几乎是唯一的、自然的选择。它的主要任务是服务于政治斗争，服务于各种各样的政治运动，是政治权威利用民众清除政治对手的制度，它的典型是文化大革命中的种种告密行为。第二阶段的信访是大乱以后社会调整的产物，它的主要内容是解决历史遗留问题，平反冤假错案，它的功绩是为成千上万的受到不公正待遇的右派平反和为文革中受到冲出的人们陈情昭雪。在这一特殊时期，由于司法的权威严重不足，信访作为一种解决纠纷的代偿功能便得到迅速发展，一度成为中国纠纷解决机制的核心。但是它明显地具有临时性、权宜性。随着历史问题的解决，随着中国大量法律的制定与法院制度建设的加强，法院在中国纠纷解决制度中的地位日益增强，信访制度一度开始弱化。[2]

　　前两个阶段信访生存的社会条件是单位社会，在一个单位社会里，一个单位就是一个社会，由于单位领导对下握有经济与政治的全权，加上人们的利益主要来自权力的分配，人们产生纠纷的概率不高，且大量的纠纷在单位内就消化了，法院只起到拾遗补缺的作用。那个时代里我国社会的低诉讼率就是证明。1980年代中叶以后，单位社会迅速解体。首先是农村的土地承包制使以生产队为基础的生产队、大队、公社三级组织严密的单位社会解体；接着是城市的改革与大量公有制经济单位的破产与转制、个体经济的放开与外资的引进使城市的单位也随之大量解体。单位的衰落导致单位为中心的社会逐步解体，与此相应的是以契约为中心的社会的发生与发展，这是中国社会现代化转型中的一个核心现象。这是一个宏大规模的社会重组运动。

　　单位社会向契约社会的转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，在单位社会里，人际关系的主要类型是纵向服从关系，是权力服从关系，而在契约社会中人们的基础性关系是平权的关系，是权利关系。由此产生了第二个变化：纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中，由于主要的关系是权力服从关系，这种关系中发生纠纷的概率相对低，同时由于力量的不平衡，许多矛盾被权力所掩盖：在那样的社会情景下，除了权力对弱者的道德同情以外，弱者没有办法与它讲理，所以他们通常的选择是“忍”。因此外化出来的纠纷很少，“走出”单位的纠纷就更少。契约社会则不然。在契约型社会里，由于人的关系是平等的权利关系（起码理应如此），双方发生纠纷的概率本身就很大，再加上双方平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决；失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降，纠纷便大量由基层向上传递。这一伟大的社会变革需要新的社会纠纷解决机制，这给提高法院的权威提供了很好的契机。事实上我国法院的权威在1980年代中叶前后是1949年以来最崇高的。[3]

　　但是可惜的是，由于根深蒂固的人治传统，这法院地位的崛起被认为是不合中国国情的。一方面是社会将解决纠纷的希望寄托于各级各类的非司法机关而非法院——我们的许多纠纷是法院不予受理的：另一方面纠纷主体在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。[4]这样，随着1990年代中叶市场经济建设步伐的加快所带来的单位社会解体的加速，新社会纠纷大量拥向信访部门，这就形成了新的上访热。上访热的制度回应就是各级各类的机关内部都成立了信访机构，甚至法院也不能例外。信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不唯如此，通过信访机构与各地最高权力的联系，信访机构事实上取得了走向“超级法院”的通道的角色，甚至本身就扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，极端的就成为最终的纠纷解决机构。所谓的“涉法信访”就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的，当事人通过信访可以重新启动司法程序，甚至在种种司法外权力的重压下不得不作出与自己先在的判决不一致的判决。因此，在理论上，只要当事人对法院的判决不满意，当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决，法院判决在纠纷解决机制中的最终性被打破。[5]