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二、纳税评估的执法程序问题
在现代法治理念中，程序公正是实体公正的前提。重实体、轻程序或重程序、轻实体都可能导致执法不公，在税务工作实践中，重实体、轻程序的思想影响根深蒂固。如何使纳税评估在法律的轨道上进行必须被认真思考。在法律法规尚不明确的条件下，如何规范纳税评估的执法行为，其前提是如何对纳税评估进行定位的问题。
（一）纳税评估是一项由案头审计、税务检查等多种方式有机结合的系统性管理活动。
对于纳税评估的工作定位有很多异议。有说法认为纳税评估的工作方式类似税务稽查，但手段和实际效果又不如稽查；定位是税务管理，又没有真正落实到管理工作中，是税务人员通过资料分析、评估约谈等方式进行的一种间接的税务检查。在评估过程中，要求纳税人提供有关资料、评估约谈、检查帐簿时纳税人可以以没有法律规定为由不予配合。那么，纳税评估应如何定位以适应目前法律法规不够健全，又急需进行此项工作的需要呢？
在国税总局的试行办法中指出纳税评估主要工作内容包括：根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值；综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并作出定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理；维护更新税源管理数据，为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信息等。笔者认为，根据这些工作内容，可以把纳税评估作为一项集税源分析、案头审计、纳税检查等各种管理方式于一体的综合性、系统性的管理活动。既然如此，纳税评估中各部分的运行程序就应符合相关法律中的规定。
（二）资料提供、税务约谈、调查核实等应属于“税务检查”范畴，其过程应符合税务检查程序规定。
目前，无论是《税收征管法》及其实施细则还是各税种暂行条例，都未明确有关纳税评估中资料的提供、税务约谈和调查核实的法律依据、法律效力及其与税务检查的关系等问题。虽然国税总局在其《纳税评估管理办法》中出现了相关字样，但与纳税检查无关的税务约谈举证，是否侵犯了纳税人合法权益？如果进行诉讼程序，根据纳税评估得出的结论，是否合法？如果纳税人不愿提供或不愿意参加约谈举证，法律是否认可？针对这些问题，笔者建议：
当税务机关通过收集整理评估资料、确定评估对象，利用纳税评估系统进行审核分析，从而对纳税人纳税申报的真实性、准确性、合法性进行审核评析后，就进入纳税评估的评估结果处理阶段。由此结束了税务机关内部进行的案头审计，进入与纳税人的直接面对阶段，从这个阶段开始，案头审计转向税务检查。作为税务检查法律程序的有效启动，评估部门应向纳税人首先发送税务检查通知书，然后由两名以上税务人员对纳税人在纳税评估案头审计中存在的疑点问题进行约谈、举证、调查核实或要求纳税人另行补充纳税资料，同时税务约谈，实地调查，审核帐簿凭证等均使用“税务检查”用正式文书，据此，纳税人有义务接受税务检查，税务机关有权力进行税务检查，这样就既简化了工作程序，规范了评估运作，也确认了纳税评估的法律效力。
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