政府采购制度若干问题的立法研究
郑云瑞
【全文】
伴随市场经济运行机制的完善，封闭的政府采购市场也逐步走向开放，政府采购制度正逐步在全国各地推行。深圳等部分省市已经颁布政府采购的地方性法规，《中央政府采购条例》也在起草中，《上海市政府采购管理办法》经过几个月的紧张工作之后，已于1998年年底出台。笔者参与了上海政府采购办法的研究和起草工作，本文试就起草上海政府采购办法的过程中遇到的若干问题，与国内外的政府采购立法进行比较，希望通过对这些问题的研究，有助于进一步完善我国的政府采购立法。
一、政府采购的概念
一般说来，政府采购是指政府为了开展日常政务活动或者为社会公众服务的需要，使用财政性资金以法定的方式和程序从市场上购买货物、工程和服务的行为。
从政府采购的概念，可以看出政府采购的基本要素有四项：第一，政府采购的主体，是为开展日常政务或者为社会公众提供公共服务的政府和其他国家机关；第二，政府采购必须以法定的方式和程序，国际上通行的采购方式是竞争性招标采购；第三，政府采购的资金来源是政府的财政性资金；第四，政府采购的对象为货物、工程和服务。
对政府采购的主体范围，各地的立法基本规定是国家机关、事业单位和社会团体，但在立法过程中对国有企业是否纳入政府采购主体的范畴存在分歧。一种意见认为，国有企业的资金来源主要是银行贷款以及社会募集资金，政府的财政性资金所占的比例很少，不宜纳入政府采购。另一种意见则认为，凡是使用财政性资金的，都必须纳入政府采购范畴。台湾地区的政府采购法，是将“国有”企业纳入政府采购的范畴，但并未出现“国有”企业，而是以法人或财团的名义出现。新加坡的政府采购主体为政府部门(Government Ministries)和法定机构(Statutory Boards)，而国有企业(Government Company)并非政府采购的主体。上海的采购办法虽然将国有企业纳入了政府采购主体范围，但在表述上却采取了变通的方式，即将国有企业包括在有关单位之中，而没有使国有企业直接在法条中出现。作这样的处理，是因为我国加入WTO必须签署《政府采购协议》(Agreement on Government procurement,GPA)，而且我国政府单方承诺最迟在2020年对亚太经合组织成员国对等开放政府采购市场，如果扩大政府采购主体，就相应扩大了我国的政府采购市场，将来在国际贸易中会使国家利益受到损害。而且，随着关于公有制经济实现多样化进程的推进，企业产权必然走向多元化，今后将难以区分国有企业与私有企业，而且国有企业的资金来源主要是银行贷款和社会募集资金，不是财政性资金。因此，政府采购主体不包括国有企业，有利于避免我国在国际贸易中的不利地位。此外，还应看到，政府采购制度从建立到完善有一个渐进的过程，在建立这个制度的初期，把政府采购规定在一个适当的范围，并在限定的范围内将这个制度牢固地建立起来，然后，逐步将所有使用财政性资金的采购纳入政府采购的范围，这样做，符合渐进的改革模式。
政府采购主体中的事业单位和社会团体的范围，没有严格的界定，这是各地立法普遍存在的一个问题。虽然这些机构前面，一般都冠以一个限定词“使用财政性资金的”，但没有对使用财政性资金进行量化，不便于实际操作。台湾地区的《政府采购法》第四条规定：“法人或财团接受机关补助办理采购，其补助金额占采购金额半数以上，且补助金额在公告金额以上者，适用本办法之规定，并应受该机关之监督。”这样的立法表述似可借鉴。
