户籍制度改革与迁徙自由制度化-法搜-中国法律信息搜索网

　　第三，迁徙自由制度化必然要求户籍制度打破城乡二元对立结构，保护公民在迁徙自由上的平等权。现代社会与传统社会的一个明显不同就是：传统社会是身份社会，人与人之间的关系主要由身份决定，特权由身份关系加以合法化、制度化，这与封建社会严密的等级制度相适应的；现代社会则是契约社会，人与人之间的关系是平等的契约关系，人与人之间的这种平等关系也需要通过制度化来保护，这是与市场经济的要求相适应的。我国社会主义市场经济的发展方向要求充分实现公民的平等权，包括在迁徙自由上的平等权，不允许特权的存在，做到法律面前人人平等。我国现存的户籍制度当中还保留了相当多的过去的残余性制度因素和思想因素，它们严重妨碍了公民在迁徙自由上的平等权的实现，使得城乡二元对立结构依然难以打破，这很显然不利于公民权利的保护，也不利于社会的发展。要给予每个公民迁徙自由权以法律上的同等保护，就必须将迁徙自由制度化，而这只有打破城乡二元对立结构，改革户籍制度才能做到。
　　第四，迁徙自由制度化的核心是户籍制度的改革，这也是我国法律制度自身发展的需要。建设社会主义法治国家的前提是一整套比较完善的保护公民权利的法律制度的存在。著名法学家徐显明说：“法治的真谛是人权。”凡是未能对公民权利进行保护，甚至对公民权利予以漠视、侵犯的法律制度，必然是违背建设现代法治社会的潮流的，必然是现代法治社会所不能容忍的。一个现代法治社会的法律制度必然是以保护公民的权利为其出发点和归宿的。我国要建设法治国家，就必然要完善对公民权利的保护，就要求摒弃那些漠视甚至侵犯公民权利的法律制度，重塑我们的法律体系。迁徙自由权是公民的一项基本自由权利，是我国法律制度必须予以保护的公民权利。将迁徙自由制度化是我国完善保护人权的法律制度的必然需要，是我国建设社会主义法治国家的题中应有之义。迁徙自由制度化的核心是户籍制度的改革，由此可知户籍制度改革的必然性。　　　
　（二）现实可能性
　　通过以上的分析，我们可以知道，户籍制度的改革势在必行，理论界对此并不存在什么很大的争议。户籍制度改革也是社会现实中人们的强烈需要。这些都是客观存在的东西。既然如此，那么通过户籍制度改革来实现迁徙自由的制度化是否现实可行呢？我认为，回答应该是肯定的。
　　第一，我国快速发展的社会主义市场经济的现实为户籍制度改革提供了巨大的现实可能性。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，作为上层建筑的政治、法律制度虽然有相对的独立性，但归根到底还是决定于经济基础并为经济基础服务的。作为上层建筑的法律制度，当然要适应经济基础的变化而作出相应的改变。作为法律制度的一部分，户籍制度也应适应我国市场经济的发展做出相应的调整。同时，快速发展的经济和社会又为户籍制度的改革提供了物质和精神的保障，使得计划经济时代严格限制迁徙自由的户籍制度有了转变为保护迁徙自由的户籍制度的可能性。事实上，自改革开放以来，我国计划经济时代的户籍制度就开始了松动和瓦解的过程。不过，这个过程是比较缓慢的，随着经济发展而逐步推进的。换句话说，我国原有的户籍制度其实一直在不断改革以适应社会发展的变化，这些改革使得农民进城成为可能，导致我国的城市化浪潮的迅速扩大。可以说，没有户籍制度的改革，农民就不可能有一定程度的迁徙自由，也就无法参与中国的城市化进程，中国的发展也就不可能有这样快。但是，农民是城市化进程之中受益最小、受害最大的群体。城市化以低成本使用农民的劳动力，以低价格使用农民的土地，并未给农民提供与城市居民一样的社会待遇，农民在城市中广泛受到不公正、不平等的待遇，使得占中国人口多数的农民成为弱势群体。现在，在中国的许多城市，民工子女上学成了巨大的问题，要付出比城市居民的子女更高昂的成本，而这是一般民工家庭根本无法做到的。户籍制度限制的直接后果是农民的子女连最基本的义务教育的权利都得不到保护！将孩子送回农村上学，客观上使得年纪很小、自制力很差的孩子过早脱离父母的监护，同样不利于孩子的成长，于是民工子弟学校就应运而生了。《新闻调查》曾对北京民工子弟学校作了一番调查，其结果是触目惊心的。我们常说，再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育。考虑到民工数目的庞大，他们的孩子是中国未来的希望之所在，若不切实采取措施解决民工子女的教育问题，后果将极为严重。从小的方面说，教育的缺乏将使这些民工子女在未来的竞争中先天不利；从大的方面说，这种状况若长期持续下去，将会葬送中国的未来。为什么民工会受到城市的许多不公正待遇，以至于连他们子女最基本的义务教育的权利都得不到保护？原因很简单，民工没有城市的户口，所以就不能享受城市居民能拥有的各种待遇，包括为子女上学提供的公共服务。为什么同样在一个城市里生活，同样为城市的发展做出了贡献，农民却不能拥有城市的户口呢？这应主要归咎于现有户籍制度中过多的计划经济时代的制度性残余。也就是说，现有户籍制度的不彻底的改革使得作为弱势群体的农民及其子女不得不在现实生活中面对各种不公正的待遇。于是，解决问题的关键出来了：只有彻底进行户籍制度改革，充分保护公民的迁徙自由，才能实现农村居民与城市居民在迁徙自由上的平等权，以制度上的平等对待来逐步减少乃至消除农民在社会现实中遭受的不公正待遇。也许，有人要说：“你这样说是天方夜潭，有那个可能吗？中国农民的数量如此之多，一下子给他们城市居民同样的待遇，国家财政受得了吗？”很显然，中国的国情有自己的特点，我们解决中国的问题要从中国的最基本国情出发，解决方法要有中国特色，一下子完全从制度上消除农村居民与城市居民的不平等待遇，既不现实，也不可能。解决问题要具体问题具体分析，中国的国情与外国不同，因而用来解决问题的方法也有所不同。但是，天底下没有两片完全不同的树叶，中国在某些国情与外国不同之时，同样有很多国情与外国是相同或相近的，因此我们在解决与外国相同或相近的问题时有必要充分借鉴外国的经验和教训，少走弯路。比如，市场经济的发展要求实现迁徙自由，以制度来保障迁徙自由的实现，迁徙自由的限制是随着市场经济的发展而逐步减少乃至消除的。在这一点上，中国对于迁徙自由的限制的发展趋势是日益减少的，改革开放以来的历史可以作证。外国能够在制度上消除对迁徙自由的限制，我国应该也能做到。考虑到中国的国情，我们消除迁徙自由的制度性限制的措施和方式可能与外国有所不同，无法一步到位，只能走循序渐进的路线。迁徙自由的制度化只是第一步，我们不能因为这第一步不能一步到位就否定了它的现实可行性。从改革开放二十多年来户籍制度改革的发展方向来看，实现迁徙自由的制度化不仅是必要的，而且是现实可行的。
　　第二，通过户籍制度改革来实现迁徙自由的制度化，之所以是现实可行的，还在于改革中积累的经验，使得农村居民和城市居民拥有同样的待遇的目标不再遥远。浙江省2001年8月率先以立法的形式颁布《浙江省最低生活保障办法》，并于同年10月1日正式实施。这一法规的出台，不仅将浙江省的最低生活保障纳入了依法行政的轨道，更是用法律的形式将农民群众纳入了社会保障制度的保障范围。[14]记者从威海市环翠区卫生局了解到，截至2003年2月份，该区已有3000多名外来打工者享受到了医疗保险，同时享受当地村民同等待遇。在该区竹岛办事处，每名打工者每年交纳保险费280元（其中包括由工厂或集体为其交纳的200元）后，参保者可享受到报销80℅住院费的待遇。环翠区自1997年实行农村医疗保险以来，全区农村医疗保险的覆盖率已达60℅以上，区财政每年拿出50万元，作为大区的大病医疗统筹基金，使参加医疗保险的农民真正丛中得到实惠。为了让外来人口更好地工作生活，该区决定把他们纳入农村医疗保险范围，并享受当地村民同等待遇。据了解，该区农民医疗保险筹资额根据各个乡镇情况不等，最高的每人280元，最低每人20元。[15]浙江和威海的经验说明，户籍制度的改革是现实可行的，前提是采用符合现实情况的改革方法,循序渐进，最终达到目标。正如季卫东所说：“国家主导的有目的的社会变革是一个极其复杂的系统工程，不可能一蹴而就。而各项改革措施之间的功能关联性非常强，如果没有其他制度条件的配合，一项改革措施往往不能见效。关键在于正确地选择突破口，适当地决定应当采取的改革措施的顺序和日程。为此首先需要能够缩减社会复杂性并能使改革设想转换成容易操作的形态的某种方法或方式。”[16]通过户籍制度改革来实现迁徙自由的制度化，不仅需要户籍制度本身的改革，更需要一系列相关制度的配套改革，这有赖于经验的积累和理论的指导。只要我们采用的方法得当，迁徙自由制度化是可以实现的。