我们离文官制度还有多远
王怡
【关键词】文官 公务员
【全文】
年头，《国家
公务员法》终于提交全国人大首次审议。社会的热烈关注是有理由的，因为这部法直接涉及的是500万公务员、间接涉及的却是全体13亿公民的福利。而借助公务员制度的推进，人们曾经熟悉的“党政分开”或“政治体制改革”等政治性吁求，也似乎能看到一种技术性的、法治化的路径。
近年来有学者呼吁制度转型应当“以行政吸纳政治”。这一渐进和低调的思路无疑富有价值。如这部易稿了13次的
公务员法（草案），表面上看围绕它的争论在行政法领域，事实上都是宪政问题。这些年国家提倡法治，给行政制度的改革带来了极大的压力和成效。在这种非政治性的压力下，如果当真顺藤摸瓜的渐进，就会造就“行政吸纳政治”的局面，为未来更广泛的制度转型奠定稳当的“治道”平台，积累公共管理和公众心理对于制度变迁的承受力。
以文官（公务员）制度为例，这是英国及现代各国宪政制度的根基之一。观察后进国家的转型，会发现在缺乏成熟的文官制度的国家，几乎都曾导致民主化的失败或反复。如果政府和民众都能心平气和，“我们离宪政民主还有多远”的焦虑，就可以分解为一系列的技术性命题，譬如“我们离文官制度还有多远”？一套成熟的文官制度立法，可以把一些看似遥远的宪政问题，拉到离我们比较近的位置，使其更有可能、更有压力、也更有希望得到厘清。
如在“党管”（干部）和“民选”的新老路径之间何去何从，这是过于宏大的难题。但在目前“政务官”（我们的说法是领导干部）与“事务官”一锅粥的情形下，对二者的不加区分，至少在技术上会导致两种令人头痛的麻烦。
一是升迁问题，因为缺乏民选平台和一个职业的政务官候选人集团，“领导干部”从哪里来？只能从事务官层层晋升而来。这次
公务员法草案在普通公务员的晋升和待遇上，用了很多思路，注重打破“官本位”模式。但这里有两个误解，第一，我们反对的是社会化的“官本位”，但政府里面某种“官本位”即科层化是天经地义的。关键是这个“本位”从何而来？由谁而授？第二，总理最初也是科员。这个政务官的产生模式，恰恰正是“官本位”及其腐败的根源。没有政务官，就意味着全国只有最大的公务员，而没有最小的政治家。就像如果缺了经理市场，我们就说企业里只有领导，而没有企业家。
很多人谈及文官制度，都津津乐道于文官的考试或考核制度。但文官制度的灵魂在于“常任”。政务官是非常任的，它取决于君主意志、政党竞选、政治波动或民意的反复。所以文官制度首先要把政务官和事务官分开，不让政务官的流动性和党派、山头性质影响行政体系的稳定和延续。而“常任”的灵魂又在于“中立”。当整个行政制度在政治上保持一种中立，也就是保持技术性和专业化的姿态，不受制于任何领袖、君王、党派和集团的变迁，换句话说就是最大程度的克服“一朝天子一朝臣”。这样整个国家制度才能具有一种类似于现代公司一样的永续性。
