程序公开化不够 《
行政复议法》确立了“书面审查”的复议案件审查方式。“书面审查”方式意味着复议机关对案件的审查基本上处于不公开状态，也就是老百姓经常说的“暗箱操作”，明显缺乏程序公开化。其一，与行政诉讼相比，行政复议的程序公开化已远远滞后。除了合议庭合议和审判委员会讨论之外，行政诉讼的其他程序都是公开的。而且随着审判方式改革的深入，特别是判决文书质量的提高及当庭宣判率的提升，行政诉讼的公开化程度将越来越高。这一点是行政复议所无法望其项背的。其二，《
行政复议法》从本质上说应该是行政程序法。“文明”的程序应当尽量避免存在“暗箱”。在民主社会中，法律程序的“过程特征”的一个重要原则就是公开，即程序活动应当公开进行⑦。而行政复议的整个审理过程实际上基本处于“暗箱”状态——至少对于申请人而言是这样。即便与同样被列入行政程序法范畴的《
行政处罚法》相比，行政复议的程序公开化要求也是远远不够的，行政处罚程序中“听取申辩”、“听证”以及“告知”等制度无不体现了“公开”的精神。其三，从“政务公开”的角度看，行政复议的过程也应当进一步公开化。更何况行政复议是一项带有司法化性质的政务，应该比其他政务具有更加公开的品质。其四，复议决定文书无法体现复议审查程序具有公开性。众所周知，由于缺乏统一的格式和体现复议公开化的要求，造成一方面各层面制作的复议决定文书可谓五花八门；另一方面，绝大部分复议决定文书都在“力求追逐简要”，不想或者不敢多说，怕言多必失。实际上更增添了外界对复议工作的“暗箱”印象。
法律适用解释滞后 前已述及，国务院法制办对《
行政复议法》实践中有关问题的解释，其效力还有待进一步研究。从理论上讲，国务院法制办属于国务院办事机构，其出台的规定不是规章，但是一般都报经国务院同意，体现国务院的意志，其效率高于规章，广义上属于国务院文件的范畴，因此，应当认可这些解释的指导性。但是，即便如此，我们仍感到这些解释缺少及时性和系统性。远不如《
行政诉讼法》，自其施行以来，已先后两次出台了系统的司法解释，还单独就行政诉讼的证据规则出台了司法解释。当前，复议法律适用解释滞后突出表现在两个方面：一是案件受理范围。2000年，最高院司法解释出台后，明确规定法院不予受理的行政案件的范围有了扩展，从法理上分析，该解释第一条第二款第（二）、（四）、（五）、（六）项的行为，也应该属于复议案件不予受理的范围⑧。以第（五）项规定的“重复处置行为”为例，当事人提起申诉的行政行为都是超过诉讼时效或申请复议期限的“确定”行政行为，如果仍列入复议案件的受案范围，实际上使法律规定的诉权保护时效归于无效；另一方面从实践操作看，如果复议机关对此类申请受理后并作出维持决定，当事人不服，向法院起诉，依照
行政诉讼法规定，被告仍是作出原具体行政行为的行政机关，被诉对象仍是原具体行政行为。很显然，对此诉请，法院肯定会依据最高院司法解释作出不予受理决定。这样就会出现基于同一具体行政行为，复议机关受理而法院不受理的尴尬局面。尽管如此，由于《
行政复议法》规定的不予受理的范围仅限于第
八条规定，因此，对“解释”第
一条第二款第（二）、（四）、（五）、（六）项的行为不服申请复议的，复议机关不予受理还缺少法律支撑。二是复议审查中的证据规则问题。由于复议结论有可能还要接受司法审查，因此，行政复议中的证据规则也应当与行政诉讼的证据规则保持一致，否则复议机关的证据结论极有可能被法院推翻。就此，笔者认为，在《
最高人民法院＜关于行政诉讼证据若干问题的规定＞》（以下称最高院证据规则）出台之后，国务院法制办或其他有权机关应当出台与其保持一致的有关规定，或者明确复议中的证据审查可执行最高院证据规则的规定，以使复议机关尽可能少地陷于被动。
