专业银行的制度变迁，其目标是清晰的，即将其改组为与市场经济相融合的国有商业银行，从公法人转变为具有公私混合性质的主体。通过
商业银行法、
公司法等一系列法律文件，商业银行的理想模式已得到制度规范的确认。改革就是要实现制度事实与制度规范的吻合，这就是所谓的供给推动型制度变迁[xxxvii]。这一制度变迁模式下，改革由政府通过法律规则的制定和实施来推动改革实现其目标。政府的目标是双元的，即取得经济增长最大化和政治支持最大化，即一方面政府力求保持较高的经济增长率，另一方面则力图保持整个社会的政治稳定和宏观经济稳定，而改革遇到阻力时，后者往往优先于前者，引起局部或全面的改革收缩[xxxviii]。专业银行对整个国民经济的垄断性决定了其巨大的影响力，并不是政府不想依法治国，而是形势使然，保持经济的稳定和宏观目标的实现，压倒了保持专业银行独立性的选择，政府只不过是作出了一个理性化的选择而已。
政府目标冲突，反映为国家行政管理权的膨胀和约束不足，反映为政策对法律的侵蚀。“当中央银行尽量运用经济杠杆调节经济时都并非很有效，相反当失控时，中央银行转而运用旧的信贷控制方法，主要是行政命令，它们则往往很有效”[xxxix]。“权大于法”、“人治”等弊端既有历史原因，又有现实的因素。专业银行的制度变迁正是如此，当国有企业经济效益下降时，牺牲银行的独立性而增加行政干预就不可避免，而这种干预又进一步使专业银行与国企的连带关系加深，造成改革困境。这一“政府悖论”的最直接的表现为现有专业银行的巨大不良资产。不良资产反映了政府、银行、企业三者之间的权利侵蚀[xl]，是政府目标冲突的反映。国企与银行犹如政府紧按的双手，一只也不敢放松。它同时也是政府经济政策侵蚀法律规则的结果，是银行尚未从官僚行政组织转变为商业组织的产物，它深刻的集中的反映了经济转轨中的矛盾。在整个国民经济高速增长的同时，旧有经济制度的转轨要克服原有的经济制度的惯性是困难的[xli]。
旧有经济体制的政府、企业、银行的关系未能在改革中发生实质性变化，也同样是与渐进式改革相联系的[xlii]。渐进式改革通过增量部分的增长实现逐步的转变。十几年的经济改革中存量部分的增长远远落后于增量增长。十几年来，政府、银行和国有企业之间的实质性联系并未得到改变，旧有的经济体制难以同市场经济兼容。渐进式改革的发展是长期的，它应当在政府的推动或引导下由社会的自然发展、运动来完成，在短期内通过“变法”来完成是极其困难的[xliii]。
联系我国的整个法制状况，不能不看到，往往首先不是制度规则的不充分，而是制度事实上的约束不力，反映出整个国家的管理水平低下，在这种大背景下，专业银行的管理低下，转轨的困难，法治的难以实现，也就是自然而然的结果。
三、对困境的突破
专业银行的改革困境并非是难以实现的。专业银行商业化改革中的首要任务，是解决不良资产问题，对此，学者提出了诸多方案，包括：（1）债权换股权；[xliv]（2）仿照德国“全能银行”和日本“主银行”制的模式来改造银企关系；[xlv]（3）相机治理方案[xlvi]。“现在的国有银行的呆滞（无法收回的）贷款可能需要银行和企业两方面的大范围的重新资本化”[xlvii]。我们认为，以上的方案在既有银行组织的管理落后和财政能力不足的前提下，会进一步导致银企关系的扭曲，银行进入企业经营，无疑会加大金融风险，同时，银行只会接管效益较好的国企，它不能从根本上解决银行改革和国企改革的困境[xlviii]。同时，许多经济学家指出，德国与日本的全能银行制度容易引发过度投资，而过度投资恰恰正是中国国有企业中最容易犯的错误，并且会削弱股票市场对公司管理上的制约作用[xlix]。
专业银行的改革同国有企业的改革既是相互冲突的，又是相互促进的[l]，就政府而言，无论从保持宏观经济稳定的现实因素，还是从促进国民经济体制的转轨的长远目标，选择银行改革优先，均是必要的。它对企业改革带来的制度成本只要小于制度转轨来的收益，就是“帕累托改进”的制度变迁。从根本上而言，银行改革优先是转变增长模式，从“外延式发展向内涵式发展”，克服“国有企业资金陷阱”[li]的重要途径。它与中央银行的货币政策目标选择是一致的，“双重目标论”下的货币政策，往往使得经济增长目标居于首位[lii]。这一国企改革优先的策略[liii]导致了巨额不良资产的出现。政府在90年代仍然坚持企改优先的政策，但中央银行法则明确规定，货币政策的目标是保持货币币值的稳定[liv]，这种政策与法律相冲突的结果，是对法制化进程的一种破坏。但我们也同时看到，已采取的“保持宏观经济稳定，改变通货膨胀式的经济增长”，“软着陆”，和保持适度收紧的货币政策[lv]是政府已然认识到这一问题的正确选择。
