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现代政府融行政管理者、经济管理者和所有权主体三者于一体[xxiv]，理想模式的国有商业银行在于政府依照法律以所有者身份来经营银行，并由中央银行依照经济管理者身份实现调控管理，这实质上就是经济法的调整模式。而在现有体制下，政府的三重身份合一，政企不分、经企不分[xxv]，所有者身份不清，政府的权利（力）与专业银行的权利划分不清，互相侵蚀造成中央银行难以以独立货币政策实现有效的调控管理，由此又依赖于政府的行政约束，制度事实将愈来愈远离制度规范。从法学理论上亦是如此。经济法理论的无力和“行政经济法论”的泛滥，使其难以指导专业银行如何走出行政约束管理的怪圈[xxvi]。
就专业银行的内部组织管理而言，其组织管理上的官僚—科层性质，内部责任、权利的模糊，缺乏不同利益主体的有效制约和监督，使其难以将经济效益的实现作为首要目标，各级分行的负责人员在放贷时，往往把货币经营作为一种权力来行使[xxvii]，从而使收益率下降，资产风险增大，坏帐损失增加，并且造成国有资产的流失、贪污、腐败等行为。尽管专业银行对外部是一个独立法人，实行垂直领导、统一管理、集中调度、分级管理，但是其内部分行之间仍然存在着相互借款和拆借行为，各部门之间存在着不同的利益[xxviii]。但是这种部门利益的存在，体现为部门内的利益冲突和责任的互相推诿，它不是基于所有权的不同而产生的，而是层级组织内部责任无法确定的结果，造成各部门“负盈不负亏”以及“人情贷款”等灰色贷款和权钱交易的出现[xxix]。它的存在表明了内部人控制的加剧，其结果是对所有权的侵蚀。单一化的组织结构也造成“私有信息”和“悖逆选择”的信息不对称[xxx]，使得信息的传递速度降低、容易变形，“传统层级组织中的单向升迁制度使得组织愈益僵化”[xxxi]。信息的不充分组织管理成本极其庞大。如何实现各级银行经营管理人员最大善意的为所有者经营，体制转轨中放弃了原有的精神和道德约束，而新的法律约束未能建立，从而导致激励困难。
专业银行组织的封闭化，使其难以实现利用资本市场和经理市场来实现激励。对专业银行而言，通过内部制度的建设—即经济法的经济责任制来加以约束和监督，才能有效避免“内部人控制”现象和激发经营管理人员才能的目的。正如世界银行所指出的，在改革中并不是仅仅权利下放的不够，而是责任约束与权利民主化并不吻合，当前的改革应当是加强纪律[xxxii]。管理人员素质和管理水平的提高，是走向法制的必要条件。
从以上几个方面可知，专业银行的法制困境表现为从所有者到经营者的组织管理上，其各自的权利、义务不能确定，内部和外部均难以形成自我承担责任的法制约束机制，难以达到管理上的制度化。权利义务的不确定，导致激励困难、外部的政银连带关系和转轨的困难。这一状况是和整个国家的法治状况相吻合的，法治化目标的实现中远未能从因人管理、行政约束向权利义务方式转变。有法难依、执法难严、违法难究，专业银行的法制困境只是国家法制转轨的一个焦点而已。
专业银行商业化，实质是专业银行的制度变迁（转轨、演进）。银行经营具有非完全竞争的特性，法律对新银行准入的限制维持着专业银行的垄断性，从而使专业银行在国民经济中的主导性地位得以维持。由此，决定了专业银行的制度变迁是一个纯粹存量的变迁。它不同于以往改革所采取的渐进式方式，而是采取了通过法律法规的制定和实施来实现，这一方式，属于强制主导型制度变迁。缺乏制度事实基础使这一变迁带有明显的人为构造痕迹[xxxiii]。强制主导型制度变迁通过大规模立法以及“引进法律”的方式提供规则的供给，但显然社会事实的发展并不完全依照立法者的意愿来实现，“是社会创造了法律，而不是法律创造了社会”[xxxiv]，专业银行改革的法制困境典型的表明了制度规则与制度事实的冲突。制度事实同制度规则的冲突，同样损及法制的稳定和神圣。各国变法往往会导致法律规则成为空壳[xxxv]。在银行法制中，有法不依的现象屡见不鲜，如尽管早已规定财政不得透支，但却屡屡违反，尽管专业银行的贷款自主权早已加以规定，但“奉命贷款”、“首长工程”屡见不鲜[xxxvi]。
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