中国立法评述（十七）：行政强制法：给权力的舞蹈戴上镣铐
胡健
【关键词】行政强制法 比例原则
【全文】
行政强制法：给权力的舞蹈戴上镣铐
2005年12月26日，十届全国人大常委会第十九次会议分组审议了《行政强制法（草案）》。对广大公众来说，这当然是一个振奋人心的好消息，人们期待这部法律早日出台，实际上也是期待自己的合法权益能够得到更有力的法律保障。
行政权是社会生活中运用最为广泛、社会公众接触最多的一种国家权力。行政权一旦滥用或者误用，对社会和公众的伤害也最深。因此，行政权必须依照法定程序行使，才能真正做到既满足社会管理的需要、又维护普通百姓的利益。在所有的行政行为当中，行政强制是属于运用国家机器的强力来直接干预公民的权利义务，因此也是一种最严厉的手段。行政强合理运用，就能够令行禁止，保证有良好的法治社会。反过来，如果行使不当，就会给公民、法人和其他组织带来巨大的损害，深刻影响政府的形象。行政强制是一把双刃剑，因此在立法过程中必须要权衡利弊，既要赋予行政机关必要的强制权，但又必须适度，而且要加强监督，从而实现“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨。
目前实践中的行政强制制度存在着一个难以协调的悖论，即一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面是“软”，即行政机关的强制手段不足，执法不力，有些违法行为得不到有效制止，有些行政决定得不到及时执行。行政机关手中无权或少权，必定导致效率低下，无法维持社会秩序，实现不了其政治、经济和社会目标；行政机关盲目扩权或争权，又势必导致公权无限扩张，私权空间收缩，即使有效实现了社会治理，也是以牺牲个体的权利与自由为代价的。行政强制制度中“乱”、“滥”与“软”的悖论，其实质就是公共权力与私人权利的合理平衡与考量，给权力的舞蹈戴上镣铐，为权利的伸张提供保护。如何才能解决这一悖论，既赋予政府必要的权力，又防止权力的滥用呢？行政强制法草案第五条、第六条原则规定的“比例原则”，有望从根本上破解这一悖论。
“比例原则”之于行政法，如同“诚信原则”之于民法，被视为“帝王条款”。所谓“比例原则”，亦称“最小损失原则”，即行政强制必须以最小损害行政管理相对人的方式进行。从实体上说，行政主体依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求的目标为限；从程序上说，行政主体所采取的手段必须与要达到的目标存在对应关系。通过实体和程序的规范，把权力与权利的平衡转化为利益与利益的衡量，对个人利益与公共利益仔细加以考量和斟酌，避免失当的手段，达到合理的结果，用平衡的手段来体现法律的正义。
中国传统的法律文化支持强大的行政权，在历史上，立法权和司法权统一在行政权之下的模式一直延续到清末变法之前。中华人民共和国成立之后，在相当长的一段时间里，国家实行高度集中的计划经济体制，与之相适应的是庞大的行政权无处不在的模式。在这一背景下，私权利与公权力的博弈中，私权往往出于弱势；个人利益与公共利益的衡量中，个人利益往往被忽视或被牺牲。“比例原则”的起源与发展，正是要破除行政权强势的历史惯性和公共利益有限的思维定势，给权力的舞蹈戴上镣铐，让权利的救济得到保障。
