2．规则制定中有缺漏。人是一种理性有限者， 因此规则的制定就不可能是十全十美的，比如规则本身有不周延性、不合目的性、模糊性和滞后性等缺点。即使规则制定中考虑了现代的所有情形，但是一方面社会生活十分复杂，千变万化，另一方面规则制定者认识能力的限制根本无法预见未来社会可能发生的所有情况。同时，法律是以语言为载体的，而人们可能对同一语词有不同理解，并且对于一些只能意会不可言传的事项，语言只能保持沉默。 因此规则制定中有某种缺憾是在所难免的。不仅在行政机关规则制定中如此，类似地在法律中也同样有可能出现类似的情形。如在“夏小松诉富阳市公安局”一案中，对于当时《
治安管理处罚条例》第
19条第（5）项——“有下列扰乱公共秩序行为之一，尚不够刑事处罚的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告：（五）造谣惑众，煽动闹事的；”——的理解就有分歧。即这里的“造谣惑众，煽动闹事”究竟是一种行为还是两种行为。可见规则制定中出现不同理解是常见的。
3．规则制定的过程中往往缺少程序上的正当性，从而导致规则制定中出现不合理的情形。最为普遍的例子就是缺乏公众参与，没有充分听取利害相关人的意见，从而导致不合理情况的出现。如在“陆某不服房屋拆迁裁决诉上海市松江区房屋土地管理局案”中，如果在制定《上海市个体工商户营业用房拆迁安置补偿办法》时能够听取利害相关人的意见，考虑实际情况，就能减少行政诉讼案件的提起。另外，如2004年7月底宁夏银川发生的出租车事件， 如果在制定《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》的过程中充分听取了有关出租车司机及市民等各个利益团体的意见，相信规则的制定会更加合理，更容易为人们所接受。正如同有的学者所建议的那样，“在当下的制度环境中，最佳的答案是，建构一个开放的、允许各方利益充分表达意见、并进行充分协商的政府决策过程。”
4．行政机关在规则制定过程中肆意扩张自己的权力。如“一些被冠以“法”的名义而被执行的行政法规或行政规章，某些内容不仅与当代的基本法律常识极端背离，而且也严重违反我国宪法和法律关于公民基本权利和自由的规定。” 如《北京晨报》2004年8月23日报道，四川省宜宾市两网民分别于2004年3月21日和2004年7月11日登录浙江一色情淫秽网站，查阅、浏览色情淫秽图片并在该网站上留言，被当地警方抓获。而实际上，我国法律基于维护个人必要自由的立场，无论是《
刑法》（第363，364，365条），还是《
治安管理处罚条例》（第
32条第2款），也确实均未将这种“查阅淫秽、色情信息的行为”归入违法行为而加以刑罚或者治安处罚。但是当地警方却振振有辞“警方抓捕、处罚黄色网站登陆者，完全是‘有根有据的’正常执法行为。因为，公安部在1997年出台了一个叫《
计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》的规章，根据该规章第
5条第６款的明文规定，任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖，教唆犯罪的信息，否则将受到处罚即适用第
20条规定，‘由公安机关给予警告，有违法所得的，没收违法所得，对个人可以并处五千元以下的罚款，对单位可以并处一万五千元以下的罚款，情节严重的，并可以给予六个月以内停止联网、停机整顿的处罚，必要时可以建议原发证、审批机构吊销经营许可证或者取消联网资格；构成违反治安管理行为的，依照
治安管理处罚条例的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任’。” 可见规则制定过程中极有可能肆意扩大行政机关自己的权力范围和界限。
（二）从规则执行的角度来看
1．不确定法律概念的存在为行政机关在规则执行过程中行使自由裁量权提供了空间。语词的模糊性、不确定性为行政机关提供了广阔的发挥余地。如在“时爱民不服漳州市公安局芗城分局以扰乱机关工作秩序对其治安处罚决定案” 中，“用手和自带挎包摔拍桌子，摔破文具盒，拉衣袖”到底算不算是扰乱机关工作秩序？在公安机关看来这也属于扰乱工作秩序，因此有必要对给以行政处罚。在法官看来，需要具备“主观上必须有扰乱机关工作秩序的故意；客观上必须实施扰乱机关工作秩序的行为，并致使机关工作不能正常进行，但尚未造成严重损失。”从中可以看出二者理解的不一致，而在行政执法过程中行政机关完全可以依据自己的理解作出判断。
