论合理性审查在行政诉讼审判中的运用
李辉
【关键词】行政合理性 行政审判
【全文】
试论合理性审查在行政诉讼审判中的运用
2005年3月17日，北京律师胡凤滨从三元桥进入机场高速，随后从杨林大道出口处离开高速，收费站收取了10元钱，约半小时后，他再次从该口重新进入机场高速路，行驶了300米到达天竺收费站时，再次被收取了10元高速费。胡凤滨认为，只走了300米就收10元，机场高速收费不合理，要求首发公司返还他10元钱并从此停止不合理收费的行为。在起诉首都机场高速公路收费不合理并败诉之后，胡律师又以向市发改委提出申请，要求查处首都机场高速公路违规收费，但未被受理。于是,胡律师又将发改委告上法院，请求法院判令市发改委履行法定职责，对首都机场高速公路违规收费的行为依法进行查处。12月16日，尽管西城区法院认为 “与从三元桥到杨林大道出口大约15公里收10元相比，杨林大道入口到天竺收费站300米的距离收费10元显然不合理”，但最终还是作出了驳回诉讼请求的裁定，目前本案即将进入二审阶段。
本文拟就本案中所涉及到的行政合理性原则进行初步的梳理，并就行政合理性原则在审判中适用的空间以及如何适用进行初步的探讨。
作为我国行政法的一项基本原则，合理性原则应用于行政管理领域，这无论是从实践的角度还是从学理上来看都已经得到了确认。但是对于这一原则是否适用于行政诉讼领域，也就是说司法机关在对行政行为进行审查时能否适用这一原则，则有争议。主流观点认为，行政合理性原则不能适用于司法机关所主持的行政诉讼活动，其理由是我国《
行政诉讼法》第
五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说确立了行政诉讼合法性审查原则，而没有确立合理性审查原则。原因主要在于，行政机关的行政行为往往具有专业性，法院对这些专业知识未必熟悉，而法院本身对法律比较熟悉，进行合法性审查更为适宜。因此，司法机关的司法审查行为仅适用行政合法性原则，不适用行政合理性原则。
但是问题在于，在司法实践中如果只是僵硬地适用行政合法性原则，就会在实际审判的过程中发生种种不合理的情形，往往判决的结果并不能为当事人所接受，甚至会出现根本不合情理的情况。如行政机关可能借法院只能进行合法性审查的幌子，利用行政自由裁量权肆意侵犯行政相对人的利益。甚至在一些极端情况下，如果固守行政诉讼合法性审查原则就根本不可能解决问题。在学者们就行政审判要不要引入行政合理性原则而争吵不休时，一些法院在实践中已经开始了在审判实践中引入合理性审查原则的积极探索。除了上文所提及的案例，笔者将下面将通过几个案例进一步地展开分析。
一、案例与问题
（一）陆某不服房屋拆迁裁决诉上海市松江区房屋土地管理局案
1991年陆某经批准在松江区建造占地面积96平方米、建筑面积191.88平方米两层楼房，但实际建房占地面积144平方米、楼高三层、建筑面积480.29平方米，并在该房开办茶室，经营期限自2000年9月18日起至2003年12月31日止。2000年10月30日，上海松江房地产总公司经批准对陆某房屋所在地区实施拆迁。因协商不成，松江区房地局根据有关文件作出裁决：核定陆某该户应安置人口4人，被拆迁房屋互换建筑面积191.88平方米，互换居住房屋安置在两处，合计建筑面积203.29平方米，拆迁人补偿陆某191.88平方米合法建造房屋、围墙、地砖等估价款人民币108 935元；其他附属物7 010.60元，有限电视移动费350元，电话移装费280元，搬场费250元；陆某应一次性付清互换房屋差价款89 151.72元；另安排陆某松江区菜花泾小商品市场164好营业场所，免缴1年营业场所租金。陆某不服该行政裁决，向法院提起行政诉讼称：虽然有关部门批准建造住宅面积是191.88平方米，但实际建造480.29平方米后，土地管理部门在验收时并没有提出反对意见，相反还退还其已经支付的押金，实际上是对其多建部分的认可，故均应视为合法建筑。裁决未按被拆迁的建筑面积480.29平方米房屋以居住及营业房屋互换产权，仅按191.88平方米以居住房互换产权不当。而其经营的茶室，经松江区卫生局颁发《上海市食品卫生许可证》、市公安局核法的《治安证》、区工商局颁发的《营业执照》认可为160平方米营业面积，且该茶室位于小区的出入口处，应以相同面积沿街底层营业房屋互换产权，松江区房地局却裁决8平方米左右的营业场所租赁安置。松江区房地局所作房屋拆迁裁决事实不清，证据不足，适用法律法规及规章不当，请求法院撤消该裁决。
设想一下如果我们是法官的话，我们会如何裁判。如果我们从行政诉讼合法性审查原则来看，我们必须首先找到相应的法律、法规和规章。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（１９９１年７月１９日上海市人民政府发布）第32条规定：“拆除违章建筑、超过批准期限的临时建筑或虽未规定期限但使用两年以上的临时建筑，不予补偿，也不计算建筑物面积和土地面积。拆除未超过批准期限的临时建筑给予适当补偿。被拆迁人接到规划管理部门暂停建设通知后，继续进行房屋及其附属物改建、扩建等工程的部分和房屋装饰，不予补偿。” 由此可见，陆某原有房屋中除191.88平方米以外的部分没有经有关部门批准，属于违法建筑。因此我们可以说松江区房地局将未经批准建造的房屋面积不纳入拆迁安置补偿范围，是符合《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的要求和原意的，是合法的。此其一。其二，我们来看松江市房地局裁决以互换房屋面积、质量的差异及结算差额价款的方式安置陆某营业场所是否合法。根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（上海市2001年市政府第111号令发布）第32条规定：“拆迁补偿安置可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换（以下称价值标准房屋调换）；拆迁居住房屋，还可以实行以房屋建筑面积为基础，在应安置面积内不结算差价的异地产权房屋调换（以下称面积标准房屋调换）。”以及《上海市个体工商户营业用房拆迁安置补偿办法》（以下简称《办法》）第三条第三款第一项以及第六条的规定，拆除个体工商户沿街或非沿街底层营业用房，拆迁人无法提供其他适宜于营业的沿街或非沿街底层房屋安置，可以申请被拆除房屋所在地的区、县人民政府统一安排被拆迁个体工商户的营业场所，并按照被拆除营业用房的建筑面积，用其他居住房屋安置，并对被拆迁的个体工商户给予免缴1年营业场地租金的优惠。由此看来，松江区房地局的做法与上述规定并不矛盾，也就是说房地局是可以为陆某安置非沿街底层房屋的。问题出在第三个方面，松江区房地局为陆某安排8平方米左右的营业面积是否合法。根据《办法》第六条的相关规定“区、县人民政府指定的部门安排的营业场所的使用面积每户不少于4平方米”的规定来看，房地局为陆某安排的营业场所的使用面积为8平方米，是符合《办法》的要求的。但是一个有正常理智的人一眼就会发现，8平方米的使用面积根本就不够办一个茶室。房地局的裁决客观上使陆某处于一种十分不利的地位，甚至他已经没有继续从业的可能性，陆某或者继续办茶室，但是在8平方米的面积上办茶室无疑是天方夜谈，或者改行做其他生意，也只有做修鞋等其他生意才不至于过度拥挤。可见，虽然松江区房地局对陆某营业用房的安置面积为8平方米，符合《办法》的规定，但是明显不合理，可是你却不能说它不合法，因为它确实是在合法的形式框架之下的。
