（四）人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则
《
行政诉讼法》第
5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”准确理解这一基本原则需要明确“具体行政行为”和“合法性”的具体涵义。
1.具体行政行为是与抽象行政行为相对的
关于具体行政行为与抽象行政行为的区分标准，学界一般认为是行政相对人是否特定，[31]还有学者提出了针对的对象是否特定、是否可以反复适用、行政行为的实施机构等不同的标准。[32]一般来讲，针对特定的人所作出的行政行为是具体行政行为，针对不特定的人所作出的行政行为是抽象行政行为。这仅仅是理论上的标准，在实践中判断某行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为并非易事。因为特定与不特定均是相对的，在一定条件下都是可以互相转化的。特定与不特定还存在形式与实质的区别，有的行政行为在形式上是针对不特定人的，但实质上是针对特定人的，在这种情况下，就应当按照实质重于形式以及保护行政相对人合法权益的原则把这种形式上属于抽象行政行为而实质上属于具体行政行为的行政行为视为具体行政行为。
当然，行政诉讼并不排斥对抽象行政行为进行一定范围内的监督。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院在审理行政案件时可以参照规章。“参照”一词实际上赋予了法院一定程度上判断规章是否合法的审查监督权。对规章以下的规范性文件，人民法院也可以判断其合法与否，从而也具有审查监督权，只是不能直接宣布这些规章或规范性文件违法或直接撤销这些文件而已。[33]
2.合法性是与合理性相对的
行政诉讼只审查具体行政行为的合法性问题，而不审查具体行政行为的合理性问题，因此，正确区分合法性问题与合理性问题就是行政诉讼法学研究的一个重要问题。对于合法性审查的内涵，普遍的观点认为合法性审查主要是审查具体行政行为是否违法，对行政机关在自由裁量范围内作出的具体行政行为是否适当，一般不予审查。合法性审查应包括具体行政行为是否符合主体、权限、内容和程序等方面的法律规定；也包括是否符合法律规定的内在精神和要求，是否符合法律的目的。[34]
关于合法性审查是否有例外，学界一般认为有例外，法院对显失公平的行政处罚可以作出变更的判决就是合法性审查的例外。[35]本文认为显失公平的行政处罚已经超出了合理性问题的范围而进入了合法性问题的范围。正如学者所主张的，合法性审查不仅指行政机关的具体行政行为要符合有关法律条文的规定，还要符合法律的基本原则和精神要求。[36]显失公平的行政处罚显然已经违背了法律的基本原则与精神要求，已经不仅仅是合理性问题而进入了合法性问题的范围。对此，有学者已经有了精辟的论述：“合法性和合理性问题交织在一起。不合法的行为通常都是不合理的，不合理达到一定程度亦可构成不合法。但一般的不合理、不适当不构成不合法。对于一般的不合理、不适当的问题，人民法院不予干预，而只有这种不合理、不适当达到‘滥用权力’、‘显失公正’，即构成违法的情况下，人民法院才应加以干预。”[37]由此可以看出，显失公平的行政处罚是合法性问题而不是合理性问题，法院对这种行为作出的变更决定实际上仍是合法性审查，而不是合理性审查。如果从这一观点出发，可以认为我国行政诉讼法所规定的合法性审查原则是没有例外的。
关于对合法性审查的具体范围问题，根据我国的法律规定，合法性审查是以法定范围为界限，而不是以法定幅度为界限。全国人大常委会《关于＜
中华人民共和国行政诉讼法＞草案的说明》中规定：“人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预”、“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”可见，只有“法定范围”才能作为合法性审查的标准，而不能以“法定幅度”为标准。事实证明，在法定幅度以内的问题并不全是合理性问题。[38]如某些罚款，由于动机等问题，尽管在法定幅度内作出，但仍有可能构成违法，甚至是严重违法。因此，我国法院在行政审判中，原则上不干预“法定范围内”的问题，不等于不能干预“法定幅度内”的问题。[39]这一关于合法性审查具体范围的论述也可以佐证上文所论述的显失公平的行政处罚不是合理性问题而是合法性问题的观点。
