第三，该《意见》对整个家禽产业的发展具有普遍约束力，不是一个具体行政行为，但它又不是经过《
行政法规制定程序条例》的法定程序制定出来的行政法规，因而把它定性为国务院发布的规范性文件更为合适。
在明确了《意见》的性质之后，我们再来具体分析它的越权嫌疑体现在哪里。
《意见》第一条指出，“对按规定扑杀禽只造成的养殖者损失，国家给予一定的补偿。强制免疫和扑杀所需资金由中央财政和地方财政共同负担，中央财政按东部地区20%、中部地区50%、西部地区80%的比例负担（对国家扶贫开发工作重点县提高10个百分点）。”根据这一条，中央和地方财政要增加支出，来补偿养殖者的损失。然而，根据《
中华人民共和国预算法》第
五十三条至
五十五条的规定，“在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入”，属于“预算调整”。“中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”。也许中央财政和部分地方财政是有预算外盈余的，但很可能会有相当一部分地方财政会因为增加这笔支出而使预算总支出超过总收入，一旦出现这种情况，国务院的此条“意见”无疑是僭越地方各级人大常委会的权力的，是一种越权行政行为。
《意见》第二条是“免征所得税，增值税即征即退，兑现出口退税，适当减免部分地方税。”[10] 此条严重违反了“税收法定主义”。《
中华人民共和国税收征收管理法》第
三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”国务院的《意见》显然不是依法定程序制定的行政法规，而是具有行政立法性质的行政决定。在这种行政决定中规定对所得税、增值税等税种予以免征、减征，无疑是一种缺乏合法性的行政行为。
