首席大法官伦奎斯特的反对意见表示,旅行权本身并不包括移居并成为另一州公民的权利。多数意见不应把旅行权和平等公民身份混为一谈,并忽视州政府的正当需要。如果大量新居民涌入加州想立刻获得福利,必将对州政府的财政预算造成严重冲击,且这种冲击将比大学教育所造成的财政影响更大。适当的居住年限可以为年度预算计划提供缓冲,从而使州政府有时间决定如何为不断增加的福利投资。反对意见也反驳了多数意见对本案和大学教育的区分,认为它们都一样是对人力资本的投资,其产生的利益都同样是“可移动”的。福利资助和学费资助都是州政府提供给一部分人的现金资助,加州的生活标准和高等教育制度使得这两种资助都十分具有吸引力。如果州政府可以对学费资助规定一年的居住期限,那么福利资助方面的限制也应被给予同样程度的尊重。
总的来说,在内战后修正案通过后将近一个世纪的漫长历程中,美国逐步确立了公民的迁徙自由。尤其是经过1920年代末的经济大萧条后,美国社会普遍转变了对流浪乞讨的看法。到第二次世界大战,联邦法院开始通过州际贸易条款限制各州与地方控制穷人迁徙的法律。此后,法院又通过第十四修正案的正当程序和平等保护条款,撤消了某些禁止穷人闲荡以及对新居民的社会福利施加不合理条件的地方规定。到1980年代,美国穷人的迁徙权才可以说是牢固确立下来。
另一方面,联邦的福利系统有回归地方责任传统的趋势。在过去十年中,美国政治活动家的一致共识是减少中央控制和监督,并将福利功能交还给各州。[44] 与此同时,政府对福利的管制则有所增强,规定所有的福利接受者必须积极寻找工作,且接受福利的家庭必须将孩子送去上学。这些要求的目的是提高贫困者的公民义务以及社会参与。在1996年国会通过《个人责任和工作机会法》(PRWORA)之后,美国目前的福利系统大致演化为3种不同类型:第一,联邦直接资助并管理的“补充保障收入项目”(SSI),主要包括对老年人、盲人和失去工作能力者的统一保障;第二,“贫困家庭临时援助”(TANF)项目为抚养儿童的家庭提供资助,部分由联邦资助,但由各州管理;第三,“家庭救济”(Home Relief)为所有不适用前两个项目的穷人提供某种“安全网”保障,完全由各州或地方政府自己资助。1996年的《个人责任与工作计划协调法》对《社会保险法》加以修正,明确授权接受联邦资金的州对未住满一年的新居民适用《贫困家庭临时援助法》,而不是原来的《未成年子女家庭援助法》,从而限制了新居民的福利权利。最高法院判决这项规定并不违反第十四修正案,但多数意见同时强调第十四修正案同时限制了联邦和州的权力,因而国会并没有权力授权任何州违反这项修正案对公民权利的保护。
五、 总结与启示
可以从本文“窥豹一斑”的是,迁徙自由是一个庞大的话题。就和进入冰川纪一样,西方社会在进入中世纪的封建社会之后,迁徙自由被人为“冻结”了。整个西欧被分割为一个个教区和城堡,每个地方都有并只有照顾本地居民的义务。外来人就像外星人一样被投以怪异的目光,肮脏邋遢的流浪汉就更不受欢迎了。随着商业和贸易的发展及其所带来的交通的发达,禁锢流动的封建制度慢慢“解冻”了。首先获得自由的是商人——当然,即使在最“严寒”的时候,他们中的有些人还是在活动着;其次是具有足够经济实力的市民。随着冰川的解冻,制度的禁锢被一层层剥离——有的是通过自然过程,有的则是通过对权利的重新认识,越来越多的社会分子进入到流动的状态。然而,在这个冰块中还剩下一个最坚硬的内核——生活在社会最底层的贫困人口。他们有求于人,到哪里都不受欢迎。作为社会的二等乃至三等公民,他们注定是最后才有可能享受
宪法恩泽的一群人。本文的探讨局限于最后这类人的迁徙自由,因为这种自由几乎在每个社会都被证明是最困难因而也是最迟到的;然而,也正因为它最困难,它也是最有意义的
宪法权利——那些自食其力、来去自如甚至腰缠万贯的人是不会不受地方欢迎的,那些在多数主义的民主政治过程中占多数的本地人也不会通过歧视自己的法律,因而这些人在一般情况下不需要
宪法的特别保护;需要
宪法特别保护的是那些既没有经济实力又没有政治实力以自我保护的人,而流浪乞讨人员正是属于这类人。对于他们来说,
宪法权利及其司法保障特别有价值——也正因为其有价值,它注定是来之不易的。
造成这种现象的原因有很多。一方面原因固然是人的自私、冷漠和缺乏同情,但更重要的是社会的道德偏见。一个积极向上的社会总是强调自由和自立的价值,自立是自由的物质基础,自由是自立的社会结果。这正是美国在19世纪后期占统治地位的道德观,它和第二次工业革命之后蓬勃发展的资本主义市场经济不谋而合。在这个意义上,在生活上不能自立的人也不配享受
宪法赋予的自由,因为他们在严格意义上算不上有资格享有
宪法权利的“公民”——就和一个人因为年龄不够而不是享有选举权的公民一样。这种限制并不是来自于
宪法文本本身,而是来自于流行的道德观念,而这种观念不可避免地影响社会乃至法官对
宪法的理解
——宪法总不能被理解为只是用来保护那些无赖[45]、痞子或“瘾君子”。这种观念的潜台词是将贫困看做是穷人自己的责任:一个人之所以穷,无非是出于几个原因——或者是游手好闲、不务正业、酗酒甚至吸毒,[46] 或者是非同寻常的无能和愚蠢。总之,它是个人咎由自取的恶果,而不是社会制度强加在个人身上的不幸。如果一个人没有选举权是因为他在年龄和智力上不合格,那么他没有迁徙权是因为他在道德和能力上不合格。社会并没有主动剥夺他这项权利,是他自己主动或被动地将其人格降低到
宪法保护的基准线之下,从而堕落为“不值得”
宪法保护的那一类人。可以说,只要这种观念不改变,流浪者的
宪法地位就不可能根本“翻身”。
另一方面,流浪者的迁徙自由并不只是一个观念问题,而且还要求社会投入相当高的成本,且一不小心就可能产生“道德风险”(moral hazard)问题。现实很简单,流浪人口需要救助,且如果得不到必要的救助,他们必将产生健康、安全和卫生的隐患。因此,在中央政府缺位的情况下,地方政府感到有必要花费自己有限的财政资源去解决流浪问题。但地方收入是属于本地居民的,凭什么花在那些从来没有为本地做出过贡献的素不相识的外来人?况且如果各地的流浪汉都听说到这里待遇好,岂不会蜂拥而至、让自己不堪重负?因此,一了百了的解决办法莫过于强制遣送,把他们送回到原本就应该对他们负责的地方去。或许
宪法确实要求公民具备迁徙自由,要求所有政府一视同仁地对待来自五湖四海的“公民”,但没有哪一个国家的
宪法会不顾特定社会的需要“强人所难”。如果贫困人口的迁徙自由必然意味着(尤其是富裕省市的)地方政府财政亏空、濒临倒闭,那么这种自由首先就不会被读入
宪法。即使在相对发达的美国,经济和社会需要一直是限定个人权利的主要因素;只有在基本需要获得满足之后,
宪法权利的覆盖范围才有可能进一步扩张。至今为止,美国的法官还从来没有将个人权利的保障建立在社会和经济灾难之上。当然,关于经济和社会的现实考虑最终还是涉及到制度和观念。如果一开始就摆脱了封建经济秩序的制度和观念遗产,如果一开始就不是从一个人的法定居住地而是从统一国家的高度来看待“公民”这个概念,那么对贫困人口的救助就不会被认为只是一个“地方问题”,中央政府就不会无所作为,因而也就不会出现地方对流浪者的歧视——至少,他们应该和本地的穷人同样看待。然而,观念和制度并不是那么容易形成或改变的。它们需要时间,需要有利的环境,需要促使其发生的特殊事件。在这些条件都不成熟的时候,人们对
宪法的理解必然停留在旧秩序下的观念。