中国立法评述（十二）：公证机构性质：公证立法无法回避的难题
胡健
【关键词】
公证法 公证机构性质
【全文】
2005年6月27日，十届全国人大常委会第十六次会议第二次审议
公证法草案。法律委员会经过研究认为“明确公证机构的性质是必要的，但这个问题比较复杂，目前尚有不同意见，还需要进一步研究，建议对公证机构的性质暂不作修改。”由此，公证机构的性质再次成为审议中的焦点和社会关注的热点。其实早在一审时，公证机构的性质就是一个难题。草案第五条规定：“公证机构依法设立，独立行使公证职能，独立承担民事责任”，回避了尚无定论的公证机构的性质，司法部部长张福森在立法说明中提出：“公证是否属于国家职能，公证处是否为国家公证机关，今后仍可以进一步研究，法律中对此可不作规定，法律只要确定公证机构独立行使公证职能，独立承担民事责任，就能够满足公证机构开展公证工作的需要。”针对立法说明，内务司法委员会提出了审议意见：“1982年
公证暂行条例将公证机构定位为国家机关是特定历史条件下的产物，2000年公证工作改革方案将其定位为事业单位是一种过渡。公证是对合法、真实的民事法律行为、有法律意义的事实和文书予以证明的活动，不宜由国家承担责任，不应将公证规定为国家职能。公证机构根据国家法律授权独立行使公证职能，没有行政管理方面的职责，故公证机构不属于国家机关。公证机构在行使公证职能中自收自支，依法纳税，具有社会中介性法律服务机构的一般特征。为了保证公证机构的民事主体资格和独立地位，应当将其定性为独立行使公证职能、独立享有民事权利并承担民事责任的法律服务性组织。”
究竟是国家公证机关还是法律服务机构，公证机构的性质成为立法者难以权衡的难题，不仅反映了公证改革的艰难和不易，更从一个侧面折射出体制转轨过程中的政策调整和利益博弈。正如二审时有的常委委员所指出的：“性质不明确，
公证法就没有基础。”公证机构的性质，已经是公证立法无法回避的难题。
公证制度是一项国际通行的预防性法律制度，即国家法律授权的专门机构及其专业人员，经当事人申请，对相关法律行为、由法律意义的文书和事实，证明其真实性、合法性、正当性的活动。“公证”顾名思义，区别于“私证”，其性质属于公权范畴，绝非私权。公证机构或公证人通过国家法律授权的方式来获得并行使这种证明权。经过公证证明的事项，依法具有优先的证据效力和相应的强制执行效力。公证是一个社会诚信的表征，是一个国家预防纠纷的制度；是减少市场交易风险的手段，更是降低权利救济成本的依靠。国际拉丁联盟的一位高级官员称“多设一个公证处，就可以少设一个法院。”诚哉斯言！公证制度的预防性措施和对民商事活动的适度干预，对于保障交易安全，化解交易风险，降低司法成本，减轻当事人讼累，强化社会信用建设无疑有着不可替代的推动作用。世界各国基于不同的文化传统和法治理念，基于不同的经济和社会管理机制，基于对设置公证制度的不同功能预期和赋予公证证明不同的内涵和效力，逐渐形成了两种不同模式的公证制度：即使大陆法系模式（拉丁公证模式）和英美法系模式。
