公法学视野下的美国福利民营化：学理与实践
胡敏洁
【全文】
一、引言：为何民营化？
自1930年代罗斯福新政以来，经过50多年来的演变，美国的社会福利制度日臻完善，但也不断引发出新的财政危机。据统计，1988年社会保障项目的财政支出占国民生产总值的10.9%，占联邦政府总财政支出的49.1%。每年都有数以十亿计的财政经费被用于社会保障项目支出。[1]在此背景之下，自1980年以来，社会福利民营化开始蔚然成风。赞成福利民营化的理由，很大程度上在于认为私人企业可以以相对更低的成本更富效率地提供服务和技术革新。通过民营化的方式，政府、社会和企业开始共同承担社会保障责任，有效的缓解了政府的财政压力，并促进了社会服务质量与效率的提高。而与此同时，福利民营化也引发出公法学上许多新的问题。例如在民营化之后，对公民权利的程序保障是否会遭到克减？传统的“政府”内涵是否也需要随之而改变？是否会通过民营化的方式逃逸其本需承担的法律责任？等等。本文将对萦绕于当下美国公法学界上空的这些学理探讨作一简要梳理，以期能够对我国的相关制度实践有所启迪，
二、如何民营化：美国福利民营化的历史进程
在美国，福利民营化并非仅是晚近二十年来的现象，而是经历了早期福利制度的发展阶段、1935年社会保障法案颁布之后以及90年代社会保障改革之后的三个阶段，在这历史的长程里，福利民营化也经历了不断的复兴与蛰伏。
（一）早期美国福利政策中的民营化现象
掀开美国的历史，可以发现在福利项目中一直存在着公共援助和私人援助两种模式。美国建国之初，随着穷人逐渐涌入市镇，经济不断发展，贫困问题也开始产生。18世纪之后，私人群体，例如教堂、爱心互助团体以及捐赠团体等开始为穷人提供福利援助项目。1824年，在州政府拨款基础上，美国建立了历史上第一个儿童福利机构。[2]但与此同时，社会和私人慈善机构的数目也在不断增加。它们的目的“在于通过改变需要救济的人们的性格来鼓舞他们的斗志，而不是向他们提供直接的物质帮助。”可见，这时期的美国福利制度仍停留在一种“恩赐”般的感情之中。以养老保险为例，在1925年，400项左右的私人养老保险计划覆盖了约400万的政府雇员。[3]而早期的私人养老金计划仅在铁路、矿山等少数行业中存在。一些私人公司如美国电话电报公司、卡耐基钢铁公司等，开始建立了企业养老金计划，这些养老金的发放通常以为该公司终身服务为代价，公司也可任意的缩减这种给付水平。[4]
早期福利民营化现象的客观存在也可以从一个侧面说明，早在福利制度产生之初，就浮现出由国家、社会和私人共同承担责任的模式。因此，后期民营化的再度兴起，一定程度上也是向历史的再度复归。而立法者也享有着广泛的裁量空间，去选择是否采用民营化的方式，它即可以选择由行政机关来履行，也可以选择委任给民间来执行。
（二）1935年社会保障法颁布之后
