论立法中的电子革命
立法 电子民主 革命
王贵松
【摘要】电子技术对立法的影响是深刻的，不仅在立法程序、立法技术上，更在于立法理念上——公民利用者地位的确立、电子民主的出现、民主与效率的有机协调、合法性的增强。其兴革之大、影响之深，都不可谓不是一场革命。然而，要赢得这场胜利，还需要在数字鸿沟的愈合、参与者代表性的合理、专家作用与公众参与的协调、隐私权、言论自由、版权等权利的保护、技术的革新等方面付出巨大的努力。
Electronic technology has a deep effect on rulemaking, not only of its procedure and technology, but of its guilding ideology: citizen becoming users, e-democracy emerging, democracy organically harmonizing with efficiency and legitimacy being enhanced. The greatness of chang and the deepness of effect maybe mean a revolution in rulmaking. In order to win the revolution, however, we must shorten the digital divide, rationalize particpants’ representativeness, harmonize experts’ role with pulic partipation, protect the particpants’ rights such as privacy, freedom of expression and copyright and renovate the electronic technology.
【全文】
科技的发展对于近现代法律的产生和变革提供了重要的契机和动力，也带来了诸多严峻的挑战和危机。作为第三次技术革命标志之一的电子信息技术发展日新月异，因特网与多媒体技术的问世，更是电子计算机应用技术的重大创新。因特网（Internet）使各部门、各领域、各地区、各国的众多电子计算机通过统一协议，相互联结成数字通讯网络系统，让人们能够共享网络信息资源。1969年美国国防部最先建立电脑网络，1986年向社会开放，90年代走向世界。我国于1995年5月加入国际因特网。越来越多的人正在加入、使用因特网，我们逐步进入一个因特网的时代，因特网对法律的影响也日见突出。本文所要探讨的就是因特网对于立法的作用，看它到底给立法理念、立法程序和立法技术等带来了什么样的重大影响，可能会带来哪些深刻的变革和严峻的挑战。电子化的立法也许正在发生。
一、立法中的电子革命已经爆发了吗？
立法，或者说制定规则，是一个久远的话题。但是在立法中加入电子技术的应用则是非常新鲜的事物。
（一）发展概览
在1980年代后期，美国的行政会议（现已不复存在）开始委托行政法学者亨利·佩立特（Henry Perrit）准备有关在政府保存信息和制定规则中运用IT技术的报告。[①]在该报告的推动下，克林顿政府于1993年宣布推行“信息高速公路计划”，并要求联邦机关发展和实施规章中更多地运用IT技术。之后，公众就可以通过因特网免费获得《联邦登记》。不久，联邦规制法典也上网了。到了1990年代中期，国会也开始采取行动，制定《纸面文书减少法》（the Paperwork Reduction Act of 1995）[②]，修改《信息自由法》（Freedom of Information Act）[③]，推动公众通过因特网获取政府信息。特别是在布什政府上台之后，电子政府被摆上了总统的议事日程上来，其中电子化立法（e-rulemaking, online rulemaking, electronic rulemaking）就是一个重要内容。所谓电子化立法，就是指利用因特网技术进行起草立法草案、公布草案、就草案征求意见、表决和公布最终法案等立法活动。其关键目标在于，让公众更容易获取政府规章的信息，并参与到制定规则的过程之中。2002年美国参议院通过了《电子政府法》，[④]这也为推动信息技术的利用、促进公众参与注入了强劲的动力。目前，美国在立法中运用电子技术主要是在政府制定规则之中，而且主要是在公告评议式制定程序（notice-and-comment rulemaking）的基础之上发展起来的。
美国政府电子化立法工程大致由三个阶段组成。第一个阶段已经于2003年1月完成，也就是在一个统一的网站上（http://www.regulations.gov）建立一个“搜索与评议的入口”（search-and-comment portal）。公众可以通过这个网站搜索到所有在《联邦登记》上公布的有关草案的公告，并且还可以就其发表评议。这些通过电子方式提交的评议将会被分发到相应的机关手中。第二个阶段是要扩展第一个阶段的努力，建立整个政府范围内的电子文档系统（e-docket system）。它是要建立一个综合性的在线文档，这样公众就可以获取与新的规章相关的文档。政府希望在第二个阶段电子文档系统发展之后要紧跟着一个第三个阶段，那就是发展出一个规制者的“电子桌面”（electronic desktop），也就是要研制一套知识管理工具，帮助规制者进行规制分析和决策。[⑤]
