（一）对各国公诉权制约机制的比较分析
针对我国公诉权制约机制的缺陷，借鉴国外立法之成功经验，从理论上重构我国公诉权的制约机制。对于如何构建我国公诉权控制机制，我们必须选择正确的目标。正如美国著名的大法官卡多佐所说：“主要的问题不是法律的起源，而是法律的目标。如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径。”[19] （P63）我们改革的目标在于：防止公诉权的滥用，保障人权和控制犯罪的适当平衡。改革的路径目前有三种模式可供选择：一是英美法模式。其作法是：建立预审制度（包括美国的大陪审团制度）对检察官的起诉进行不公开审查，决定是否准予提起公诉。同时，为了保证控辩平衡，保障庭审集中审理，在庭前建立证据展示和审前会议程序。这种模式的优点在于：其一，有利于保证公诉权的正确行使；其二，通过证据展示，保证了控辩平衡、平等武装的当事人主义价值趋向；其三，通过审前会议，保证了庭审的集中审理。其不足在于：程序繁多，诉讼成本过高，审前诉讼程序过长。二是德国模式。建立起独立的中间程序。检察官提起公诉时全案移送证据材料和起诉书。设立中间程序法官主持下，控辩双方就提起公诉正确与否的答辩程序，同时允许辩护方查阅控方所有的证据材料，辩方如果反对提起公诉也必须提供相应证据，必要时可以举行听证。同时，辩方也可以申请法官调查取证。此模式的优点在于：其一，有效地控制了公诉权的滥用；其二，在同一程序中有效地发挥了资讯功能（也就是英美法系国家证据展示功能），节约诉讼成本，减少诉讼拖延，保证了控辩平衡、平等武装；其三，在同一程序发挥了审前会议的功能。其不足在于：中间程序法官和主审程序法官同一性，容易使庭审形式化。三是日本模式。彻底的起诉一本主义，建立相适的证据展示程序、审前会议程序，对不起诉裁量权建立起了检察审查委员会和准起诉制度。此模式的优点在于：其一，有效地防止了庭审形式化；其二，证据展示程序和审前会议程序，保障了控辩平衡和庭审集中审理；其三，对不起诉裁量权实行了有效的控制。其不足在于：起诉一本主义使审判程序过分容易启动，不利于保障被告人人权，容易造成公诉权的滥用。可见，无论单独采用那种模式，都有其优势和不足，在今天两大法系价值观念不断趋同、相互借鉴的趋势下，我们必须兼容并蓄，发挥后发展的优势，构建出更加科学、合理的刑事诉讼程序。
（二）在我国刑事诉讼中设立中间程序的制度设计
我国原
刑事诉讼法的庭前审查程序类似于德国模式，但又不完全相同。区别主要在于德中间程序是独立程序，而我们的庭前审查仅仅是庭审准备程序，依附于庭审程序。为了克服庭审形式化，实现控辩式庭审模式，1996年修改为“复印件主义”，这次修改不仅没有达到预期的立法目的，反而使过去庭前审查的优势（如发挥资讯功能，审前会议功效）完全丧失。由于与“复印件主义”必须配套的证据展示、争点整理程序没有相应的建立，致使其不仅不能发挥控制公诉权滥用的功效，而且也难以实现保证控辩平衡、集中审理的功效。因此，可以说，这次立法对庭前审查程序的改革是失败的。通过以上比较分析，我们应该以如下方式对我国整个刑事审前程序进行全面的改革：
1.重构审前程序，设立独立的中间程序
第一，各级法院设立独立的预审庭。预审庭的主要功能是对刑事审前程序中的程序性问题进行裁决。预审庭的法官可以称为预审法官或审前法官。审前法官与庭审法官互相独立，审前法官专职化。如同法国的二级预审制，但不同的是，法国高等法院只是上诉法院，不受理一审案件，而我国各级法院都可以是一审法院，因此，我国应在各级法院设立预审庭。同时法国的预审法官享有侦查权，这曾引起了强烈批评，预审法官被称之为“超级警察”，我国未来设计的审前法官不享有侦查权。建立预审庭的可行性在于我国现在各级法院都建立大立案庭，大立案庭在某种程序上起到了预审庭的作用，但其功能过于简单和不规范，因此可以把大立案庭改造为预审庭。当然，审前法官必须具有很高素质，这一点随着司法官遴选机制的完善和法学教育的发展，法官的素质在未来可以得到保障。同时，必须实行法官的真正独立，取消案件的请示审批制度。
第二，取消检察机关审查起诉作为独立的诉讼程序的现行刑事审前程序构造，以侦、检一体化模式重构刑事侦查程序
（1）以检察官领导、指挥侦查为核心，重构侦查程序。我国目前“两元化”的侦查体制存在着许多弊端，主要表现在：其一，不能充分发挥公安机关和检察机关各自的优越，导致侦查不力，诉讼拖延。公安机关拥有侦查犯罪的专门技术和精干的侦查人员，在侦破犯罪上具有独特的优势，其缺点在于缺乏证据意识。由于其不承担公诉任务，故缺乏收集证据证明犯罪的紧迫感和驱动力，其法律素养一般比检察官低。而检察机关在侦破犯罪方面缺乏足够的技术设备、专业经验和精干的人员，在侦破案件方面不如公安机关，但其一般为具有良好法律素养的人员，加之承担着出庭作证的职责，具有较强的证据意识。因此，应建立起在检察官领导、指挥下，具体侦查工作由公安机关进行的“一元化”的侦查体制。这样可以充分发挥二者的互补优势，提高侦查效率，避免诉讼拖延而导致的超限羁押等种种问题发生。其二，“二元制”的侦查模式，使公安机关和检察机关各自的侦查缺乏有效的外部制约机制，致使违法侦查现象频繁发生。鉴于此，应该以侦、检一体化的模式改造侦查程序，具体设计是：由检察官领导、指挥刑事警察进行侦查工作。检察官的领导、指挥是一般性的领导、指挥，警察具体负责案件的侦查工作。检察机关负责刑事公诉案件的统一立案、撤案，决定侦查终结，在侦查中收集的证据由检察官负责证据保全。同时监督公安机关侦查工作的合法性。取消侦查机自身强制侦查的处分权，实行令状主义，实行逮捕和羁押分离，确立羁押的司法审查机制。
（2）取消把检察机关的审查起诉作为一个独立的诉讼程序的刑事审前构造，使审查起诉作为依附予侦查程序的一个诉讼阶段。因为在侦、检一体的模式下，检察官作为侦查的指挥、领导者，在侦查过程中对犯罪嫌疑人是否有罪，证据是否确实、充分已经充分了解。只有在事实已查清，证据已确实、充分的情况下，检察官才会作出终结侦查的决定。因此，在侦查终结后，检察官对案件是否应当起诉已经形成了内心的确信，在这种情况下，就没有必要再专门设立一个审查起诉程序去自己审查自己已确信的案件事实和证据。在侦、检一体化的模式下，检察官的审查起诉不应独立成为三大诉讼程序之一，而应是依附于侦查程序的一个诉讼阶段，现行
刑事诉讼法之所以把审查起诉作为一个独立的诉讼程序，是由于检察机关对公安机关侦查终结的案件几乎一无所知，侦查过程中所获得的证据是否真实，是否已经达到庭审所要求的全部证据标准还不确定，因此需要对案件有一个重新认识和审查的过程，同时，如果事实不清或证据不足还必须退回公安机关补充侦查或自行侦查，故需要有一个较长时间的审查起诉程序，而在侦、检一体化的模式下就不需要这样一个对案件再认识和确信的过程，所以，就没有必要再把检察机关的查审查起诉作为独立的诉讼程序。
