5．信访终结制度的性质是法律制度。把信访终结制度的性质确立为法律制度，这是有信访的性质以及新时期信访工作的要求决定的。根据《
信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，可见信访本身就是一种处理“反映情况”、建议、意见或者投诉请求的法律途径，且信访工作要遵循信访法律法规，因此应将信访终结制度界定为法律制度，这有利于实现信访工作法治化。
二、信访终结制度对预防和制约信访权滥用的必要性
信访终结制度的确立，对形成健康、理性的信访机制、对维护信访人的合法权益都具有不可忽视的重要意义。从信访权行使的正当性价值之保证角度来看，信访终结制度能够通过对预防信访权的滥用来实现和维护信访权行使正当性价值。笔者认为，信访终结制度对预防信访权滥用的必要性有：
（一）信访终结制度能够促使信访人在准备启动信访程序时认真检索信访权存在状况
由于信访终结制度是结束整个信访程序的法律制度，它一方面具有终止功能，另一方面又具有强制性，也就是说，信访终结制度在终结信访程序方面具有强制性，它通过法律法规的明确规定来体现其实施的强制性。因此，通过赋予了法律强制性的“终结”是信访终结制度的真正内核，信访人在准备启动信访程序时，必须认真检索自己是否存在信访权？针对拟准备提出信访的案件是否已经信访过？如果存在信访权，那么信访权行使的渠道选择、机构选择、级别选择等是否符合
信访条例的规定？如此等等，都是对信访权存在状况的检索。信访终结制度给信访人传递的一个有效信息即是：信访程序不是无限制推延期的，它具有期限性、可终结性；如果一旦被宣告终结了信访程序，那么就意味着信访人再次提起信访将会遭遇不受理之信访处遇。因此，信访人通过这一检索行为来增强启动信访程序的理性化程度，防止滥用信访权，随意启动信访程序。显然，信访终结制度的这一预防功能在启动信访程序之前就已经发挥出来了。
（二）信访终结制度能够促使信访人在依法进入信访程序后正当、理性地行使信访权
如前所述，“终结”是信访终结制度的内核，终结内核的预警意义就在于促使信访人自始至终珍惜并正当行使信访权。当信访程序启动之后，就某一个信访案件而言，信访当事人必须认识到信访程序每行进一步，就意味着离终结程序靠近一步。如果说，信访权在信访程序尚未启动之前是一种期待权的话，那么，信访权在信访程序启动后则变为了一种既得权或者现实权。在信访程序的每一个环节，信访人都要珍惜其进入信访程序之后的既得信访权或者现实信访权。例如，在信访事项的办理和督办程序中，《
信访条例》赋予了信访人申请复查和复核的信访权利，并且这两个权利的行使都具有期限性，如果怠于行使该两项救济权利从而导致期限届至或已逾法定期限，那么就预示着这两项信访权利的丧失。如果逾期再次行使，将会因为此项信访权利的缺失而遭遇权利主张落空，如
信访条例规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。而且，信访救济权利不及时行使将会导致信访事项因办理完成而终结整个信访程序。可见，由于信访人不能珍惜并及时行使信访权利导致权利丧失和信访程序终结的后果，这会使信访人有限的信访权利资源人为减少，从而不利于其所提出信访事项的实体性处理。然而，在
信访条例中没有明确的信访终结制度，这样的立法现状给当事人重复访、缠访、闹访等滥用信访权的行为提供了滋生土壤。因此，信访终结制度必须确立，这样有利于在信访程序的进行过程中督促信访人正当行使信访权利，防止怠惰型滥用。
