站在依法行政的立场上分析，环评制度的实施应当以事前评价为原则、事后补办为例外。由于补办环评的对象是已投资启动的项目，因此其结果只有两种选择：要么因项目可能的重大环境影响和公众环境权益侵害而不予批准，要么只是事后履行形式上的环评程序而予以通过。我国环评实践证明，对后者的选择、即以牺牲更长远的公众环境权益为代价保全当前已投资利益损失的做法是普遍存在的。今年年初“环保风暴”所涉及的30个重大违法开工项目以及本文提及的“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”，都是在项目未经环评审批的状态下开工建设的。据张勇 和尹民等国内学者对我国上海、深圳两个城市环评有效性调查的数据表明，环评在项目可行性研究阶段启动者只占被调查项目总数的13％左右。也就是说即使在上海和深圳这样的城市，绝大部分项目也是在启动后才开始补办环评手续的。因此，在补办作为一种合法状态为我国环评法所确认的状况下，环评审批的结果不仅造成公众对政府信赖程度的降低，而且还造成环评单位草率行事、环保部门草率审批等使环评流于形式的不良后果。
　　笔者认为，环评法在法律责任一章中对补办环评手续作出规定似乎可以表明，环评作为一项法律制度必须依法履行。但是这一规定对具有预防功能的环评制度而言，只在形式上确立了环评的合法地位，而实质上否定了环评的事前预防功能，并纵容了通过补办环评手续使不法状态合法化的行为。其结果驱使可能因环评结论处于不利状态的项目建设者或投资者，以及急于通过招商引资促进地方经济短期发展的政府官员置事前的环评于不顾，通过先行开工或先批后审的方式让项目既成事实，然后再行补办环评手续使之合法化。
　　从完善环评报告书启动时间的制度建设看，笔者认为当务之急是通过制定实施环评法的行政法规对环评启动时间作出明确规定。同时，在环评法已将补办环评手续确认为合法状态的条件下，应当对补办程序和方法作出规定。如明确项目违法开工行为的性质和较重的行政处罚规定，并责令停止项目建设行为；明确补办手续所适用的所有事前环评程序和方法。通过完善这些规定，达到明确环评审批在各类行政审批行为中的地位和顺序的目的，达成补办手续实际上与事前环评相同且补办还会增加与违法相应的费用成本等效果。
　　2.2　关于环评报告书内容和结论的有效性问题及其法律对策
　　由于编制环评报告书需要通过环境监测、模拟实验等方法获取相关数据，并对规划或项目的实行行为对环境的可能影响及其公众环境权益侵害的后果依照法律或标准进行分析，因此环评兼具有集经济、社会和科技判断和分析于一体的性质，而且环保部门对环评报告书的审批在很大程度上也依赖于环评报告书的有关结论。所以在环评制度中，环评报告书的编制是非常重要的。

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