第四章为治理环境污染与自然破坏。主要内容应当包括：环境破坏的恢复责任；费用负担；各类制度措施；政府责任；基金建立；环境损害责任保险制度；环境行政补偿制度。
第五章为合理利用与节约使用自然资源与能源。主要内容应当包括：以清洁生产为目标，确立减废、回收、再生；鼓励措施。值得一提的是，这里不涉及单项环境与资源保护立法的具体管理问题。
第六章法律责任。主要内容应当包括：在行政责任方面只规定原则、程序与方法，不规定具体处罚措施，以统合指导单项环境与资源保护法律的行政处罚规定；另外，应当确立公民的环境行政诉讼。在民事救济方面，确立侵权的赔偿责任与相邻环境妨害的排除责任的原则与措施；在危害环境犯罪与刑事责任方面，扩大增设行为犯；另外，应当确立纠纷的行政处理方式。鉴于在经济发展进程中环境侵害的必然性，建立环境侵害的民事救济制度与排除妨害责任机制，强化环境纠纷的行政和司法处理机制，建立政府对环境损害的“兜底”责任。
第七章是附则。主要规定术语解释、法律生效的日期以及与国际环境条约在中国的适用。另外还可以就当国家各部门法律在适用上出现与本法原则不符合或者不明确的现象时如何适用法律作出明确规定。
需要说明的是，对《
环境保护法》内容的修改将直接影响单项环境与资源保护立法的内容。我认为，未来单项环境与资源保护立法不应当像现在这样简单地对环境保护基本法的重要规定再次予以重申，而应当将重点放在对单项环境（资源）要素的保护或管理之上、针对环境（资源）要素的不同特点和保护管理措施确立可操作执行的条款，以免造成单项环境与资源保护立法中的法条资源的浪费。
三、结 论
环境基本法是确立国家环境政策、目标以及重要原则和制度的法律，目的在于综合协调国家环境政策与经济政策的关系，解决实践中可能出现的法律适用问题。因此，环境基本法的效力应当高于其他单项环境与资源保护法律和国家一般法律，其本质属于基本法和政策法的范畴。
目前我国环境与资源保护立法已日臻完善，单项环境与资源保护法律已经制定有20余部。而全国人大常委会于1989年作为环境基本法修改制定的《
环境保护法》无论在效力等级、还是在调整对象和范围等方面已显现出严重的功能缺陷，应当予以修改。
鉴于我国立法机关对《
环境保护法》的修改正在组织研讨，我认为《
环境保护法》修改的目标应当是：首先，将其作为国家基本法由全国人大通过，以提高其法律效力，强化其对单项环境与资源保护立法和法律实施的指导作用；其次，顺应国际潮流，树立全球环境保护思想，增强国人对实施环境保护基本国策的决心和信心；第三，强化政府在实施可持续发展战略过程中的环境与资源保护责任，明确政府对环境质量负责的基本义务，在行政管理方面将环境污染防治与自然生态保护并重；第四，确立国家环境政策目标，宣示国家协调环境与社会、经济发展关系的基本理念；第五，明确推行清洁生产制度，将环境保护与企业技术进步协调一致；第六，在法的适用上协调单项环境与资源保护法律与国家其他法律、特别是有关民事法律、刑事法律以及程序法律的关系。
【注释】
法学博士，北京大学法学院副教授。
20世纪九十年代中叶，受第八届全国人大环境与资源保护委员会的委托，原国务院法制局曾邀请国务院部分环境与资源保护部门官员以及环境法专家，就《环境保护法》在中国环境与资源保护法律体系中的地位、作用以及该法是否需要修改等问题进行了专门的研讨。组织召开这次研讨会的背景在于：随着国家单项环境与资源保护立法的不断完善，《环境保护法》在环境与资源保护法律体系中作为基本法的地位和作用已显露出严重的问题：其一是该法的立法理念、原则和基本制度已远远滞后于中国实行社会主义市场经济后制定或修改制定的新的单项环境与资源保护法律；其二是该法作为实施法，其原有可操作性的条款也落后于新制定的单项环境与资源保护法律。
在审理环境污染案件的法律适用上，当单项环境污染防治法律的适用与《环境保护法》相矛盾时应当如何适用法律成为审判实践上经常出现的问题。例如，排污收费制度在1989年《环境保护法》中作为基本制度的一般规定是实行超标收费方式（该法只规定向水体排放污染除外）。而2000年修改制定的《大气污染防治法》则规定实行“排污收费、超标处罚”方式。另外，有关环境损害赔偿的免责条款规定在《环境保护法》与单项环境污染防治法律的规定也不一致。
据笔者2003年4月参加由国家环境保护总局主持召开的修改《环境保护法》座谈会所见，这种看法是来自部分省市环保部门的执法官员对近10年来国家环境与资源保护立法的普遍反映。
据笔者从参加1995年修改《大气污染防治法》到2000年起草《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》的立法实践看，国家经济行政主管部门和资源行政主管部门对加强环境与资源保护持认同感，对有关法律草案的反对意见主要集中体现在对环保部门行政权力不断扩张之上。
需要说明的是，这里所谓的环境基本法非指我国法理学分类上的“基本法”。因为我国法理学对基本法的解释源于我国《宪法》和《立法法》对国家立法机关按照不同程序制定效力不同法律的规定，即由全国人大制定和修改的法律属于“基本法”，而由全国人大常委会制定和修改的除基本法律以外的其他法律属于“一般法”。关于我国环境基本法与国家基本法的关系问题，笔者将在后面论述。
李超伯：“关于《中华人民共和国环境保护法（试行草案）》的说明”，1979年9月11日。
所谓“原则通过”，一般是指人大常委会委员虽然不对整个法律的具体条文全部表示同意，但对法律的基本精神表示同意，因此对该法律草案仍然予以通过的一种的通过方式。所谓“试行法”，一般是指人大常委会虽然对法律草案感到不够充分或立法条件不够成熟，而实际生活却又需要该法律加以调整，因此而予以通过的法律。这种公布法律的方式，是在80年代以前中国人大常委会进行立法以及国务院制定行政法规时的习惯做法。与之相应的还有“暂行”的概念。参见袁建国著：《法律创制论》，河南人民出版社1989年版，页177－179。
需要说明的是，虽然这个时期中国尚未制定单项环境与资源保护法律，但国务院及其主管部门仍制定实施有大量自然资源管理的行政法规和部门规章。
1982年国务院进行机构改革，将国务院环境保护领导小组撤消，将领导小组办公室并入城乡建设环境保护部作为部内设的司局级机构，名为环境保护局；1984年底，国务院将环境保护局升格为部委归口管理的国家局，并成为同年5月新成立的国务院环境保护委员会的办公机构；1988年，国务院又进行机构改革，将国家环保局从原城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属局。
2000年修改制定的《大气污染防治法》已将排污许可制度作为防治燃煤引起大气污染的一项重要制度予以确立。
参见日本环境省编集：《环境六法》（平成九年日文版），中央法规出版株式会社2001年版。
参见法国环境部编：《法国环境法典》“目录”，王姤华译，国际文化出版公司1996年版，页1－15。
与《国家环境政策法》的规定相比，美国《清洁水法》的规定则洋洋数十万言。详见赵国青主编：《外国环境法选编》第一辑（上），中国政法大学出版社2001年版，页11－216。
参见我国台湾地区立法院公布：“环境基本法总说明”。2002年11月19日。
法国环境部：前注]揭，页1。
全国人大常委会通过的环境与资源保护法律中，除《环境保护法》外，在海洋环境保护方面制定有《海洋环境保护法》；在环境污染防治立法方面制定有《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》，目前全国人大常委会审议中的还有《放射性污染防治法》；在自然资源立法方面制定有《土地管理法》、《水法》、《渔业法》、《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》和《煤炭法》；在自然与生态保护方面制定有《水土保持法》、《野生动物保护法》。此外，在环境行政管理制度方面制定有《环境影响评价法》；在企业环境管理制度方面制定有《清洁生产促进法》、《节约能源法》。在灾害防治立法方面还制定有《防洪法》、《防沙治沙法》。
从对20世纪九十年代以来我国发生的众多环境与自然破坏事例的调研结果看，问题的根源大多指向于事前有关规划的决策与对环境的考虑相脱节。例如，南京市规划局于2001年批准某企业在紫金山顶兴建观景台，在兴建过程中因严重影响紫金山风景而被媒体披露，从而引起社会各界的质疑和关注。南京市政府在强大的舆论压力面前只好下令拆除了该建筑。该建筑的总投资为3000万元人民币。此外，类似事件还有武汉市政府下令拆除位于长江河道上耗资1.6亿元兴建的“外滩花园”事件；洛阳市炸毁投资2700万元的龙门石窟宾馆等建筑。参见黄小伟：“被迫拆除”，载于《新闻周刊》2002年第3期，页13。
周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，页360。
曲格平：《中国环境问题及对策》，中国环境科学出版社1984年，页137。
我国《立法法》第7条第2款规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”
见《环境保护法》第8条。
以国务院1989年制定实施的《关于当前产业政策要点的决定》为例，该决定将若干严重污染的行业或产业列入国家“重点支持”的项目，导致20世纪九十年代初中全国各地因发展这些产业而造成严重的环境污染和自然破坏。国务院后于1996年公布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求对上述曾重点支持过的行业或产业予以限期取缔和关闭。该决定的施行又造成中国农业银行无法回收贷款本息达50多亿元人民币。参见全国人大环资委法案室编：“政策、规划实施后造成不良环境影响的若干事例”，载于《中华人民共和国环境影响评价法立法资料汇编》，2002年11月。
本文的撰稿正值全国人民在党和政府的领导下开展抗击“非典”的斗争期间。“非典”在中国的流行以及后来得以有效的控制，恰好说明各级政府在处理具有全局性、重大性社会问题上的协调力和强制力。这一点仅靠卫生行政主管部门单方面的努力是难以做到的。
