单项环境与资源保护立法除了未对新出现的环境污染和其他公害问题确立相应的法律对策外,也未将我国地方各级政府主要领导人的环境保护责任(特别是加强政府对环境和资源利用行为的监管责任)规定在环境立法之中、未能根据自然规律和经济发展规律为促进企业增效节资和建立循环型经济创造一个良好的法律氛围、未能在国家基本法律制度方面融入环境理念、未能加大对违法行为人的行政处罚力度和完善危害环境犯罪立法从而以提高违法成本的方式促使其不敢轻易以身试法。
第三,公众参与环境保护的法律规定较为薄弱,不重视民间环保组织的发展和作用,未能真正建立起政府控制与公众参与、社会制衡相结合的混合型、开放式的环境管理体系和法律实施机制。在环境资源管理法律实施机制上,我国一直坚持以政府的直接行政控制为主,市场机制和经济手段较为薄弱,民间环保组织很不发达,公众参与环境保护的法律制度和保障措施也未真正建立起来。再加上很多直接污染、破坏环境资源的开发建设活动是由企业和政府联手进行或者由政府单独进行的,经济增长的动机往往非常强烈,重经济效益轻环境效益、甚至牺牲环境资源换取经济发展的现象较为普遍,致使公民的环境知情权、参与权甚至财产权、生命健康权等权益往往得不到有效的维护。
此外,从发达国家经济增长与环境损害的相关性看,一国在传统发展模式下经济迅速增长之后的10年间一定是环境污染损害的高发时期。所以发达国家在大量制定环境立法的初期,一般是先行制定有关环境损害救济的民事特别法规范或者修改民法典。尽管我国还没有就环境损害民事纠纷及其判决作出专门统计,但从环境行政和司法实践看,环境侵害纠纷已经呈现出逐年增多的发展趋势。由于环境侵害与一般民事侵害在成因及其认定、损害范围和责任形式等方面有诸多的不同,我国专门的环境损害救济制度尚未建立,必然导致公民的合法权益难以得到及时、有效的保障。
三、地方保护主义盛行,环境监管严重失职
我国1989年《
环境保护法》第
16条规定:“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”。可以说,这条规定已经非常明确地将提高和改善环境质量的责任赋予地方各级政府。但是,我们的地方政府在改善环境质量方面做了哪些努力、又有哪些成绩可供我们歌颂呢?
10年前,当时的中国国家环境保护局对中国环境问题的基本概括是“局部有所好转,总体还在恶化,前景令人担忧”。为了解决中国的环境问题,10年间不仅全国人大成立了环境与资源保护委员会、新制定和修改了10余部环境与资源保护法律,而且国家环境保护总局也由过去的副部级机关提升为正部级机关。在国家对环境保护的投入方面,仅在1998年至2002年的五年间,国家对治理环境污染投资数额就从1998年的721.8亿元猛增到2002年的1363.4亿元。
然而令人费解的是,10年过去了,中国环境问题的状况依旧非常严峻。为什么中国10年来在环境保护领域所作的各种努力却换来了这样的结果呢?
1.地方政府决策:牺牲环境质量,唯GDP增长至上
20世纪80年代,鉴于发展经济和提高全民物质文化水平的迫切需要,中国国家领导人提出了“以经济建设为中心”的经济发展政策。作为一种促进国民经济发展的宏观战略,这种政策思想当然并无不妥之处。但是,由于传统GDP的计算方式存在着未扣除资源消耗成本和环境退化成本的缺陷,所以一旦这种经济发展政策或战略与我国高集权、低素养、人治型的政治体制以及我国普遍存在的粗放型经济管理模式的实际相结合的,其结果必然造成经济发展出现“高投入、高能耗、高污染、低产出”的现象,这是可想而知的。